España desempeña un papel pasivo pero constructivo en la política europea hacia China, apoyando ampliamente el enfoque de la Unión Europea (UE) y trabajando con otros Estados miembros al tiempo que promueve una colaboración económica continuada con Pekín. En el debate público, han aflorado algunas preocupaciones en torno a las posiciones de deuda española de Pekín, la sobre dependencia de China para algunos activos estratégicos y la influencia del país asiático en infraestructuras críticas españolas. Sin embargo, no existe un sentimiento marcado de vulnerabilidad, habida cuenta de que las inversiones chinas no se perciben como una amenaza a la seguridad nacional y las empresas españolas tienen una exposición limitada al mercado del país asiático. En respuesta al cambiante paisaje geopolítico, el gobierno español ha defendido una autonomía estratégica abierta. Trata así de reforzar la resiliencia de la UE y acoge positivamente los mecanismos de seguridad económica propuestos por la Comisión Europea. Dicho esto, España ha adoptado una definición acotada del de-risking que apuesta por reducir vulnerabilidades concretas tanto en lo que respecta a Estados Unidos (EEUU) como a China, al tiempo que evita una espiral de políticas proteccionistas y una desconexión de China.[1]
Un debate[2] incipiente sobre las implicaciones para la seguridad de los vínculos económicos con China
Como ocurre en otros países europeos, el debate en España en torno al desacoplamiento (de-coupling) y la política de reducción de riesgos (de-risking) con respecto a China ha impregnado el discurso político y público, aunque de manera menos destacada que en otros países más expuestos al comercio, y, sobre todo, a las exportaciones a China. Por el momento, la mayoría (51%) de la población española considera a China un socio necesario, mientras que sólo el 22% percibe el país como un rival, un 9% un adversario y un 3% un aliado (el 15% restante no contestó).[3]
España sigue siendo un jugador bastante pasivo en lo que se refiere a la política de la UE hacia China, quizás con el matiz de que hace mayor hincapié en el componente de colaboración de las relaciones bilaterales. Los dirigentes españoles consideran que Bruselas se ha inclinado hacia la “competencia económica” y la “rivalidad sistémica” de la visión triple presentada por la Comisión Europea en marzo de 2019, mientras que el gobierno español ha intentado mantener una perspectiva más equilibrada que aspira a reforzar la dimensión de “colaboración” de la relación, especialmente en lo referente a la cooperación económica.[4]
España sigue siendo un socio constructivo en la definición de políticas UE-China. El actual gobierno se siente cómodo con el enfoque de la Comisión hacia la seguridad económica y considera que la autonomía estratégica abierta con China y EEUU es la forma de proceder.
En términos generales, el gobierno español, así como las comunidades empresariales y de expertos, han puesto el foco en los asuntos exteriores y, en el caso concreto de China, son conscientes de que se ha producido un cambio en el contexto geopolítico. El orden internacional basado en reglas está sujeto a fuertes tensiones. Vivimos en un mundo cada vez más multipolar definido por la intensa rivalidad entre EEUU y China, y la visión del Gobierno español es que, en esta coyuntura, la UE necesita reforzar su autonomía estratégica abierta. El calificativo “abierta” es importante aquí porque emana de un non-paper de 2021 elaborado conjuntamente por los gobiernos español y neerlandés en el que ambos países expresaban el temor a una espiral proteccionista en las relaciones económicas mundiales.[5] La economía española se ha mostrado tradicionalmente más abierta a la de otros países mediterráneos y esta apertura aún es percibida por parte de los dos principales partidos políticos españoles como un activo positivo que ha de cuidarse.
La visión española de la reducción de riesgos hacia China
El gobierno español no tiene una definición oficial del de-risking pero en términos generales la posición oficial con respecto a China ha sido que el desacoplamiento sería extremadamente difícil, además de no deseable, y que el de-risking no debería conducir a una espiral proteccionista. En este sentido, el documento oficial más relevante es el presentado durante la Presidencia española del Consejo de la Unión Europea en el segundo semestre de 2023, titulado Resilient EU2030[6], que fue elaborado tras consultar a las unidades de prospectiva de los otros 26 Estados miembros de la UE. Dicho informe aspiraba a llevar a cabo un análisis y emitir recomendaciones políticas. En opinión de los autores de este capítulo, fue el primer esfuerzo importante por parte de los 27 Estados miembros de la Unión de realizar un diagnóstico conjunto de la estrategia de autonomía estratégica, aunque no se calificó explícitamente como tal.
El documento apunta a las dependencias de Europa en China en la transición hacia las tecnologías verdes, destacando que “si no se aplican medidas contundentes, el ecosistema energético europeo podría desarrollar una dependencia de China de aquí a 2030 de una naturaleza distinta, pero con un nivel de severidad semejante al que ha tenido con Rusia antes de la invasión de Ucrania”.[7] Esta sensación de sobre dependencia de China para suministros estratégicos quedó patente en España durante los primeros estadios de la pandemia del COVID-19.[8] Esta experiencia desató un debate público encendido sobre el riesgo de depender de un proveedor lejano con valores sumamente alejados para la obtención de bienes estratégicos. Estos valores disonantes incluyen la visión económica del gobierno y sus intereses geopolíticos, así como los alineamientos opuestos con respecto a otros actores internacionales como EEUU y Rusia.
Al mismo tiempo, sin embargo, existe una referencia implícita en Resilient EU2030 a la dependencia europea de EEUU en el ámbito digital. Tres empresas estadounidenses, a saber, Amazon Web Services, Microsoft y Google, ostentan una cuota de mercado en el almacenamiento en la nube de más del 70%.[9] Por tanto, gestionan volúmenes ingentes de datos personales europeos. Además, la plataforma de comercio electrónico estadounidense Amazon es el marketplace digital líder en Europa.[10] Así se recoge con claridad en el documento, que subraya que “sólo el 14% de los servicios alojados en la nube en la UE son producidos por empresas de la UE, y menos de una décima parte de los datos generados por europeos se almacenan en suelo comunitario. Lo mismo se aplica al comercio electrónico y sus servicios asociados. Las empresas europeas controlan menos del 25% de los marketplaces y el 10% de los pagos electrónicos en la UE”.[11]
Tal y como explicaron a quienes suscriben los muchos actores del sector público y privado entrevistados en este capítulo, esto llevó al gobierno español, así como a la comunidad empresarial y de política exterior españolas, en el sentido más amplio, a defender una autonomía estratégica abierta más contundente para la UE. La reducción de riesgos se contempla como algo necesario y España acoge positivamente algunas de las herramientas desarrolladas por Bruselas, como el mecanismo de control de la inversión extranjera directa (IED), la legislación contra las ayudas y el instrumento contra la coerción, pero rechaza un pensamiento de suma cero con respecto a China. El comercio y la inversión con China aún pueden generar resultados positivos tanto para China como para España y la UE en su conjunto. Esta, en esencia, es la visión preponderante entre la élite política y económica españolas.
En lugar de centrarse en impedir el auge de China, el gobierno español insiste en fortalecer a la UE. El documento anteriormente citado, Resilient EU2030, identifica nueve ámbitos clave para lograrlo: (a) impulsar la producción nacional de bienes, servicios y materias primas fundamentales; (b) monitorizar y limitar la titularidad extranjera en sectores e infraestructuras estratégicas; (c) desarrollar planes de contingencia para responder a posibles faltas de suministro; (d) reforzar la eficiencia de recursos a nivel nacional; (e) fomentar la circularidad; (f) sustituir materias primas con alternativas accesibles; (g) emprender una expansión comercial con países afines; (h) revisar las relaciones con China para garantizar una competencia justa y una reciprocidad; y, por último, (i) liderar la renovación de la arquitectura multilateral.[12]
Riesgos limitados por el momento en lo que respecta a China
El primer debate público en España en torno a si China representa o no un riesgo estratégico para el país se produjo durante la crisis de deuda del euro de 2010-2012. En dicho momento, se decía que China tenía niveles excesivos de deuda pública española, pero el runrún se disipó en seguida cuando se constató que el stock de deuda española en China estaba alineado con el de otras economías de peso.[13]
Más recientemente, se ha producido un segundo debate en torno a los productos chinos, especialmente de Huawei, en las redes de quinta generación en España.[14] Este debate se vio impulsado sobre todo por la presión, primero de EEUU y después de la UE, y continúa abierto a fecha de hoy. La Ley de la Ciberseguridad 5G, que entró en vigor el 30 de marzo de 2022, estipula que ha de realizarse una evaluación de riesgos de los proveedores, considerando tanto las especificaciones técnicas de los productos como la potencial interferencia de un gobierno extranjero a través de una empresa en concreto.[15] En vista de dichos requisitos, se dio por sentado que los proveedores chinos serían calificados de alto riesgo y, por tanto, excluidos del despliegue de las redes 5G. Además, en junio de 2023, el gobierno aprobó una convocatoria para apoyar el despliegue de las redes 5G en la que se obligaba a los operadores a asumir el coste íntegro del desmantelamiento de las redes en caso de que se apoyaran en proveedores calificados de alto riesgo. Esta cláusula ha sido impugnada en la Audiencia Nacional por Huawei y Vodafone[16], que utilizan equipos de Huawei en el 7% de sus redes. En diciembre de 2022, el 38% de la red 5G en España había sido aprovisionada por proveedores chinos, fundamentalmente Huawei.[17] Con todo, conforme aumenta la presión sobre Huawei en la UE, son más los operadores de telecomunicaciones que están tratando de evitar sus productos, al menos en sus redes principales. Existe, no obstante, una falta de transparencia al respecto y también la sensación de que no es fácil reemplazar los equipos de Huawei sin incurrir en costes significativos. Quizás por este motivo, el gobierno español se ha abstenido de publicar una lista de lo que considera son fabricantes de alto riesgo de equipos de 5G, tal y como exigía la Comisión Europea en el marco de su caja de herramientas para la conectividad 5G.[18]
Otro tema para el debate es la presencia de inversiones chinas en varios puertos españoles. Tampoco aquí existe un sentido de urgencia o de peligro. China es sólo uno de los numerosos actores del sector portuario y el Estado español sigue conservando la titularidad a largo plazo de los mismos. A ello se suma el escrutinio constante de lo que entra y sale de todas las terminales portuarias, incluidas aquellas gestionadas por China.
Al igual que la UE, España tiene un importante déficit comercial con China. Las principales preocupaciones relacionadas con el comercio son las importaciones de tecnologías para la transición ecológica, desde aerogeneradores hasta paneles solares y, cada vez más, aunque desde un nivel muy bajo, vehículos eléctricos chinos. Existe una visión general de que, dado que España es el segundo productor y exportador de vehículos en la UE, quizás desee atraer inversiones chinas para producir vehículos eléctricos en España. Varias ciudades españolas, como Vigo y Gijón[19], han expresado su interés en albergar una planta de BYD semejante a la prevista en Hungría.[20] Sendos funcionarios del Gobierno español y asociaciones empresariales del sector consultados en el marco de este informe confirman esta actitud favorable. Parece que China, líder en el sector, podría fabricar coches en España, como ocurrió en el pasado con fabricantes alemanes, estadounidenses y nipones. Para ello, sin embargo, tendría que nutrirse del ecosistema del automóvil español, especialmente de sus proveedores, y no importar la cadena de valor íntegra desde China.
En términos generales, existe cierto grado de debate e inquietud sobre la presencia de China en sectores estratégicos e infraestructuras clave, pero el sentimiento generalizado es que esta presencia, al menos por el momento, no constituye una amenaza a la seguridad nacional. Además, el riesgo de sobre dependencia de los consumidores chinos es bastante limitado para las empresas españolas habida cuenta de que la mayoría tienen una exposición escasa, si no inexistente, al mercado chino.
Medidas adoptadas para reducir los riesgos
Desde que llegara la democracia al país a finales de la década de los 70, España ha tenido un mecanismo estatal para bloquear la titularidad extranjera de sectores y empresas estratégicos. Este marco ha sido revisado en los últimos años fruto de la pandemia del COVID-19 y la emergencia de un nuevo paisaje geopolítico. Durante la pandemia, cuando la bolsa alcanzó mínimos históricos, existió el temor a que compradores extranjeros, incluidas entidades chinas, pudieran aprovechar la tesitura para adquirir algunas empresas españolas estratégicas, como Telefónica, de ahí que se decidiera protegerlas. Este temor se ha atemperado desde que se promulgara en 2023 una ley para incorporar protecciones adicionales ante posibles opas de empresas estratégicas españolas por parte de empresas extranjeras.[21]
Otro paso reseñable es que el gobierno español está tratando de mejorar su cartografiado y análisis de las dependencias y vulnerabilidades españolas, por ejemplo, en los estudios preliminares del ministerio de Industria. Sin embargo, recopilar dicha información de una comunidad empresarial no es tarea fácil y el proceso sigue en estado embrionario. Se entiende con claridad que la cooperación con el sector privado es fundamental, pero existe también una reticencia a inmiscuirse en los planes de negocio de las empresas del sector privado. Salvo que existan evidencias claras de que el comercio y la inversión sean de doble uso y puedan acabar en manos del Ejército Popular de Liberación, no se prevé recortar las exportaciones españolas a China ni tampoco las inversiones en el país asiático. Por el momento, el gobierno español no ha adoptado medidas concretas para reducir los riesgos.
Tal y como se apuntaba anteriormente, España se opone a los enfoques de desvinculación y al juego de suma cero para con China y desea definir el de-risking en un sentido más acotado. La posición española, recogida en la principal revisión estratégica antes mencionada, es que “redunda en el interés del mundo que la Unión Europea y China tengan relaciones estables y fluidas”.[22] Dicho esto, los funcionarios españoles han expresado con claridad que, si China no garantiza una igualdad de condiciones basada en la transparencia, previsibilidad y reciprocidad, es probable que la UE se vea obligada a cerrar su mercado interior a los intereses empresariales chinos, por ejemplo a través de la aplicación de aranceles más elevados a los vehículos chinos, una medida en la que ambas partes saldrían perdiendo.
En definitiva, España sigue siendo un socio constructivo en la definición de políticas UE-China. El actual gobierno se siente cómodo con el enfoque de la Comisión hacia la seguridad económica y considera que la autonomía estratégica abierta con China y EEUU es la forma de proceder.
[1] Nota del Editor: el borrador final de este capítulo fue presentado el 14 de mayo de 2024.
[2] Los autores desean expresar su agradecimiento a Cristina de Esperanza por su apoyo durante el proceso de revisión.
[3] J. Puglierin y P. Zerka. Keeping America close, Russia down, and China far away: How Europeans navigate a competitive world. Consejo Europeo de Relaciones Exteriores, 7 de junio de 2023.
[4] Comisión Europea y AR/VP. UE-China – Una perspectiva económica. 2019.
[5] Gobierno de España y de los Países Bajos. Spain-Netherlands non-paper on strategic autonomy while preserving an open economy. 2021.
[6] España, Oficina Nacional de Prospectiva y Estrategia, 2023, Resilient EU2030.
[7] Ibid. p. 20
[8] M. Esteban y U. Armanini. Las relaciones hispano-chinas y el COVID-19: luces y sombras de una cooperación imprescindible para España. Real Instituto Elcano. 6 de mayo de 2020.
[9] W. McCurdy. European cloud market is being dominated by three big players. Techradar. 30 de septiembre de 2022.
[10] Cross-Border Commerce Europe, 2023, ‘TOP 100 Cross-Border Marketplaces Europe 2023’, Cross-Border Commerce Europe; Adrian Gmelch, 2023, ‘The Top 10 Marketplaces in Europe’, Lengow Blog.
[11] España, Oficina Nacional de Prospectiva y Estrategia, 2023, op. cit. p. 20.
[12] España, Oficina Nacional de Prospectiva y Estrategia, 2023, op. cit.
[13] M. Otero Iglesias. ¿Cuánta deuda española tiene el gobierno chino? Real Instituto Elcano, 12 de enero de 2015.
[14] M. Esteban y M. Otero Iglesias. Washington’s war on Huawei is causing angst in Madrid. Foreign Policy. 20 de enero de 2020.
[15] España, Boletín Oficial del Estado, 2022, Real Decreto-ley 7/2022, de 29 de marzo, sobre requisitos para garantizar la seguridad de las redes y servicios de comunicaciones electrónicas de quinta generación.
[16] R. Muñoz. Huawei España planta cara al Gobierno por el veto a sus redes 5G. El País. 9 de octubre de 2023.
[17] C. Hernanz Lizárraga. Huawei Challenges Spain’s 5G State Aid Rules, Fearing Exclusion. Bloomberg, 9 de octubre de 2023. https://www.bloomberg.com/news/articles/2023-10-09/huawei-contests-spain-s-5g-state-aid-rules-fearing-exclusion
[18] F. Cano, ‘El Gobierno decidirá «caso a caso» los proveedores de alto riesgo de 5G’, The Objective, 29 de enero de 2023.
[19] Enrique Espinós, 2023, ‘¿Galicia o Asturias? BYD duda dónde establecer una posible fábrica de baterías en España’, Autofácil, 13 de mayo.
[20] Véase el comunicado de BYD.
[21] D. Caballero. El Gobierno refuerza el control previo sobre las inversiones extranjeras en empresas estratégicas. ABC. 4 de julio de 2023.
[22] España, Oficina Nacional de Prospectiva y Estrategia, 2023, op. cit. p. 49.
Ver también informe «National Perspectives on Europe’s De-risking from China».
