La Cumbre de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) de 11 y 12 de julio de 2023 en Vilna, Lituania, no tendrá la carga emocional ni estratégica que tuvo la de Madrid de 2022, la guerra en Ucrania no presenta la conmoción y urgencia de entonces; ni la trascendencia que tendrá el 75 aniversario de la Alianza en Washington de 2024, las decisiones importantes tendrán que esperar hasta ella.
Asumido por los aliados que la convivencia con la guerra en Ucrania va para largo, la agenda de Vilna no presentará grandes novedades como las de Madrid: Concepto Estratégico, ampliación a Finlandia y Suecia, la competición geopolítica con China y Rusia y el refuerzo militar en el flanco oriental, entre otras. La Cumbre de Vilna dará cuenta del avance hacia los objetivos fijados para hacer frente a una amenaza militar como la rusa, pero no emulará la ambición transformacional de la de Madrid. Si la Alianza Atlántica persigue nuevos objetivos estratégicos e institucionales los desvelará en el camino hacia la cumbre del 75 Aniversario.
La Cumbre de Vilna dará cuenta del avance hacia los objetivos fijados para hacer frente a una amenaza militar como la rusa, pero no emulará la ambición transformacional de la de Madrid.
Mientras, la defensa territorial ha vuelto a la OTAN y hay que completar la adecuación de su planeamiento (planes regionales para el Atlántico Norte y el Ártico, Báltico y Europa Central y Mediterráneo y mar Negro); culminar la nueva estructura de fuerzas (300.000 al máximo nivel de alistamiento y dotado de las unidades de apoyo necesarias) y el incremento del despliegue oriental (Enhanced Forward Presence). Ya se ha llevado a cabo gran parte de la revisión de la postura militar acordada en Madrid, tanto en sus aspectos convencionales como en los nucleares, y se han efectuado las maniobras previstas. Sin embargo, la mayoría de las unidades desplegadas en el flanco oriental mantienen el nivel de grupos de combate sin convertirse en brigadas como se acordó entonces o no se han desplegado sobre el terreno, por lo que habrá que esperar a la Cumbre de Washington para ver si se completa en 2024 el nuevo Modelo de Fuerzas de la OTAN (pasar de 40.000 miembros en 15 días a 100.000 en 10 días y 200.000 en 30).
La membrecía de Suecia y, sobre todo, la de Ucrania tendrán un lugar prioritario en las reuniones, pero mientras la primera cuenta con respaldo mayoritario, la segunda cuenta con pocos apoyos significativos y muchas reservas. En abril de 2008, la OTAN acordó en Bucarest que Ucrania y Georgia serían algún día miembros de pleno derecho, pero no fijaron el proceso ni el calendario para hacerlo. Tampoco se fijaron tras la invasión de Crimea en 2014 ni en la Cumbre de Madrid, por lo que parece difícil que el Comunicado final de Vilna pueda fijarla, aunque la redacción de su texto alentará las expectativas de su acercamiento. Tanto la conversión de la Comisión OTAN-Ucrania en un Consejo de mayor calado político que el técnico actual como la supresión de un Plan de Acción como requisito previo al ingreso alimentarían, pero no garantizarían, la inminencia del acercamiento.
En compensación, la Alianza va a ofrecer a Ucrania un paquete de asistencia plurianual que, con el tiempo, –con mucho tiempo–, capacitará a las Fuerzas Armadas ucranianas para operar junto a la OTAN, defender sus fronteras territoriales (las que sean) frente a Rusia y desprenderse del legado soviético. No son las “garantías de seguridad” que solicita el presidente Zelenski, pero son de mayor utilidad práctica que las que ofrece el artículo 5 del Tratado del Atlántico Norte que –recordemos– no es de aplicación automática y se puede invocar o no por los aliados en función de sus intereses de seguridad. A estas “garantías” colectivas hay que sumar las individuales que proporcionan a Ucrania los aliados de forma bilateral. La Cumbre no entrará a debatir sobre ellas, aunque planeen sobre sus conclusiones algunas como las asociadas al entrenamiento de pilotos para aviones de cuarta generación (F-16) de Dinamarca y los Países Bajos que cuentan con más simpatías que otras como la estadounidense de proporcionar municiones de racimo a los obuses ucranianos de 155 MM.
Además de las relaciones OTAN-Ucrania, las relaciones con la Unión Europea (UE), Georgia, Moldavia, Bosnia-Herzegovina y los cuatro socios globales (Australia, Corea del Sur, Nueva Zelanda y Japón, AP4) aparecerán reflejadas en el Comunicado final. Las relaciones OTAN-UE atraviesan un momento dulce debido a la guerra en Ucrania, pero el texto final se resentirá de sus divergencias sobre China, la presencia de la OTAN en Asia-Pacífico o las iniciativas de adquisiciones y fabricaciones conjuntas (NATO Defence Production Action Plan, NDPAP). Las relaciones OTAN-AP4 se enmarcan en el contexto de la competición geopolítica con China y Rusia en la que aliados como los norteamericanos o los británicos tienen menos reservas a fortalecer la presencia y los acuerdos de asociación transatlántica en la región que otros como Francia, que se oponen a que la OTAN encuadre su presencia nacional en Asia-Pacífico.
El dinero también entra en la agenda y la Cumbre de Vilna reeditará la apelación a un incremento del gasto militar de los aliados. En Madrid, la urgencia de la invasión rusa y el compromiso aliado del 2% del PIB facilitaron apoyos al incremento de gasto en defensa, pero ahora, lo que se pretende con el nuevo compromiso de inversión en defensa de Vilna es que el 2% sea el “suelo” en lugar del “techo” y no dentro de una década. La solidaridad política con Ucrania justifica el esfuerzo presupuestario realizado, pero los países aliados no están en guerra con Rusia y es difícil que puedan justificar porcentajes propios de una economía de guerra en tiempo de paz. En 2024 se cumple el plazo del 2% y en la Cumbre de Washington se podrán denunciar los incumplimientos registrados (sólo siete de los 31 miembros han alcanzado en objetivo hasta ahora). En estas condiciones, lo más probable es que el texto final del Comunicado de Vilna se conforme con reiterar la necesidad de un mayor gasto sin arriesgarse a concretar los objetivos. Cuando salga esta tribuna, los mimbres del comunicado final ya estarán acordados por los negociadores diplomáticos y militares de la Alianza y las cumbres aliadas no suelen salirse de las líneas de consenso establecidas. Pero si los jefes de Estado y de Gobierno desean que la Cumbre de Washington de 2024 tenga más trascendencia que la histórica, deberán fijar en Vilna unos objetivos de transformación muy exigentes porque el listón de Madrid está muy alto.
Tribunas Elcano
Iniciativa del instituto que pretende recoger los análisis realizados por expertos/as sobre temas que están dentro del ámbito de nuestra agenda de investigación. Su publicación no está sujeta a periodicidad fija, sino que irán apareciendo a medida que la actualidad o la importancia de los acontecimientos aconsejen que acudamos en busca de la interpretación que pueda proponer la amplia comunidad académica que colabora con el Real Instituto Elcano, o miembros del equipo de investigación del Instituto.
