“¿Libertad para qué?”, le preguntó Lenin a Fernando de los Ríos. “Libertad para ser libres”, respondió acertadamente el profesor de Derecho Político y dirigente socialista español de los años 20 y 30 del siglo pasado. “¿Multileralismo para qué?”, cabría preguntarse hoy. Y la respuesta no puede ser únicamente “para ser multilaterales”, como algunos pretenden. El multilateralismo no es un fin en sí, sino un medio, un método, no un objetivo absoluto, y anda estos tiempos perdido. Para empezar, no hay un acuerdo sobre para qué queremos cooperar, para qué queremos ser multilaterales. Según el politólogo Francis Fukuyama los grandes retos mundiales son consecuencia no de desacuerdos sobre cómo cooperar, sino una profunda pérdida de dirección sobre por qué cooperar, derivada de una pérdida de consenso global. A lo que hay que sumar la incapacidad del multilateralismo para responder a la complejidad necesaria para afrontar los retos actuales y el predominio del “¡sálvese quien pueda!” ante calamidades como la del COVID-19. Como señala la teoría de sistemas, sólo la complejidad puede derrotar a la complejidad.
La actual crisis del coronavirus –la más sincronizada y la más global– puede acentuar la enfermedad que padece el multilateralismo (que no se debe sólo a Trump, aunque tiene mucho que ver con la pérdida de liderazgo de EEUU que empezó antes, y con el ascenso de China) o revertirla con más cooperación internacional más allá de la salud global. No está aún claro. De momento, la crisis no ha reforzado un multilateralismo que parece exhausto. Pero es uno de los grandes temas de debate internacional, por ejemplo, el T20 (la red de think tanks del G20, este año bajo presidencia saudí), y de otros diversos foros e instituciones, algunos de cuyas aportaciones integramos.
Multilateralismo es alianza de potencias en busca de objetivos comunes. Se opone al unilateralismo (actuar uno solo), al a-lateralismo (que puede conducir a la anarquía o caos globales) y al “¡Sálvese quien pueda!”. Supone acuerdos en los que todos estarían peor de no darse. Se suele asociar al conjunto de instituciones internacionales que surgieron de la Segunda Guerra Mundial, algunas de las cuales, las económicas de Bretton Woods, sirvieron para alumbrar lo que se ha llamado un orden multilateral liberal, aunque luego han venido otros pasos más globales. El multilateralismo, aunque necesita liderazgos, requiere inteligencia colectiva. En algunos aspectos, en pleno enfrentamiento entre bloques en la Guerra Fría, hubo dosis importantes de multilateralismo. Se suele propugnar más multilateralismo porque más problemas son globales y porque permite gestionar o superar pacíficamente conflictos de interés. El multilateralismo tenía y tiene sus objetivos y defiende unos valores, hoy cuestionados. La carrera por el acopio de Remdesivir, fármaco para tratar el COVID-19, es un claro ejemplo de fracaso del multilateralismo y no presagia nada bueno para la gestión de la eventual vacuna.
El multilateralismo moderno se ha venido a asociar a la globalización vivida en estas décadas, sobre todo a partir del final de la Guerra Fría. De ahí que, como considera Dani Rodrik, mucha gente –incluyendo Trump y sus seguidores– rechace ambos en un mismo paquete. Ahora estamos en fase de desglobalización. Mas, como opina Kemal Dervis desde Brookings, quizá justamente para gestionar de forma estable y pacífica esta relativa desglobalización –de momento más caracterizada por restricciones a la exportación que a la importación y por el acortamiento de las cadenas globales de suministros y de valor– se requiera de más multilateralismo. Puede parecer contradictorio, pero no lo es.
La calamidad del COVID-19 ha puesto de manifiesto una serie de vulnerabilidades que venían de antes: una hiperglobalización que minimizaba los costes de transacción y producción y maximizaba la eficiencia. Que ha servido, sí, para sacar a miles de millones de personas de la pobreza, pero generando más desigualdades entre y en el seno de las sociedades. El título, y el contenido, del libro de Klein y Michael Pettis, dice mucho: Trade Wwars are Class Wars (“Las guerras comerciales son guerras de clase”). Lo que geopolitiza aquel dicho de un político estadounidense de que “toda la política es local”. Que se lo pregunten a Trump.
Para recuperarse, el multilateralismo requiere representatividad, inclusividad, efectividad, un sistema de gobernanza –o múltiples sistemas– y una visión de que a través de él los intereses nacionales se ven mejor servidos que en su ausencia o en otros sistemas, lo cual no es evidente.
China está poniendo en pie un multilateralismo paralelo, con instituciones básicamente regionales, a la vez que intenta penetrar en, y moldear, las ya existentes e impulsar que se ha llamado un “bilateralismo global” con la política/programa de la Nueva Ruta de la Seda y otras iniciativas. Debido a la competencia geopolítica y otra entre EEUU, China y Rusia, la ONU, sobre todo su Consejo de Seguridad, está desaparecida, pero no su Asamblea General, aunque sí algunos elementos de su sistema que no están a la altura (como la Organización Mundial de la Salud). La Organización Mundial del Comercio está a la espera de reactivación y de una reforma en profundidad. El Fondo Monetario Internacional necesita que su representatividad se adapte a la nueva realidad global. El G20 también está pasando por una pérdida de solidez y de solidaridad –solidity and solidarity–. Y mientras hay nuevos aspectos, desde la gobernanza de Internet a la regulación ética y otra de la Inteligencia Artificial, que requieren –de hecho están ya en ello– un nuevo tipo de gobernanza global, con muchos más actores públicos y privados. Lo que llamamos “gobernanza inductiva”, que debe también empoderar al ciudadano, algo que la subsidiariedad no ha logrado. Este nuevo multilateralismo y gobernanza global debe contar mucho más con las ciudades que han tenido un papel central en esta crisis, mucho más público-privada, y mucho más multinivel.
En un mundo en el mejor de los casos policéntrico, o sin centro (el famoso G-0), las perspectivas no son buenas. Para Fukuyama, “las instituciones nacionales e internacionales serán débiles y se tambalearán después de años de abuso, y llevará años reconstruirlas, si es que aún es posible”.
Hoy el multilateralismo es más importante, si cabe, que antes, porque es una forma de acotar el nacionalismo y el populismo. Se necesita inteligencia colectiva para construir un nuevo multilateralismo para el siglo XXI y para el COVID-19 (pandemia que puede durar) o post-COVID-19, y para prevenir y gestionar otras calamidades que se sabe pueden ocurrir. Tiene que versar sobre cómo gestionar mejor lo que son “grandes problemas”, aunque tengan soluciones desconocidas, y los global commons, lo común global, como el medio ambiente, pero también servicios que se han convertido en bienes globales indispensables –se ha visto en el confinamiento– como son Internet o la ciberseguridad, o la vacuna y tratamientos que aún se investigan contra la citada enfermedad. El papel de las grandes empresas es ya fundamental en este nuevo multilateralismo que está teniendo un reflejo en las apps nacionales interoperables para el rastreo y alerta ante contagiados, basadas ahora muchas de ellas en un sistema aportado conjuntamente (¿multilateralismo privado?) por Google y Apple.
Renovar el multilateralismo implica que se centre en el bienestar y la equidad, abrace la diversidad, tenga solidez, legitimidad y no cause daño, respete la subsidiariedad (a menudo confundida con las mejores prácticas) y tenga coherencia sistémica. Es decir, se necesita un whole of policy approach, un enfoque que englobe todos los aspectos de las políticas.
Requiere también el concurso de EEUU. Si vuelve a ganar Trump en noviembre, será difícil, muy limitado, aunque no imposible. Si gana Biden, el multilateralismo se recuperará, pero de una forma muy diferente a la que hemos conocido estas décadas. No estaremos en una vuelta al statu quo ante, sino ante la necesidad de una nueva construcción, de una reinvención.
Como indican Shaun Riordan y Mario Torres, la construcción de normas de comportamiento o “reglas del juego” efectivas requiere que “los agentes estatales y no estatales identifiquen los resultados preferidos compartidos y sobre esa base construyan coaliciones de personas con ideas afines”. La construcción de estas coaliciones es una labor fundamental de la diplomacia.
