El gasto militar en España ha sido el resultado de su cultura estratégica. Como cualquier otra partida presupuestaria, el esfuerzo en defensa y seguridad no es sino el reflejo de las posiciones de sus representantes políticos y, por tanto, en última instancia de la opinión de la sociedad española. La historia pesa, y no haber participado en los grandes conflictos mundiales del siglo XX, el aislamiento relativo de España respecto a los debates estratégicos planteados durante la Guerra Fría, y lo polarizantes que fueron la entrada en la OTAN y la intervención en Iraq, entre otros factores, inevitablemente han inspirado nuestra cultura colectiva y han conducido a que el gasto en defensa tenga una consideración distinta de la que gozan el resto de las políticas públicas.
Esta cultura estratégica se ha traducido en un patrón de gasto según el cual, cuando la economía española se desacelera, el presupuesto de defensa se reduce en mayor proporción que el resto de las partidas presupuestarias; y, cuando la recuperación surge, el gasto en defensa se incrementa en menor medida. Además, la aplicación recurrente de ingeniería presupuestaria para reducir el presupuesto inicial –el que se debate– ha consolidado prácticas contables que han propiciado que los gastos militares ocasionalmente se clasifiquen bajo otras partidas presupuestarias y ha aumentado la dependencia de los créditos extraordinarios.
‘’El debate sobre el gasto en defensa ha comenzado y cada Estado miembro debe fijar sus posiciones sobre gastar más o gastar mejor, gastar juntos o por separado, comprar europeo o no europeo, con fondos nacionales o comunes, con estabilidad presupuestaria o con flexibilidad, con porcentaje y plazo fijos o variables’’.
Cuando en 2014 Rusia ocupó Crimea y el Califato Islámico se apoderó de Iraq, la OTAN urgió a sus miembros a aumentar sus presupuestos de defensa y adoptó como indicador del esfuerzo que se les requería el objetivo de llegar a un 2% del PIB. Como la mayoría de los socios de la organización, el gobierno español aceptó el nuevo objetivo de gasto, pese a que ya manifestó que el indicador, como veremos a continuación, no era el mejor posible. Tampoco el que más nos convenía dada la posición muy rezagada en el ranking a la que nos condenaban las últimas cuatro décadas de la política de defensa aplicada.
De 2014 a 2022 todos los gobiernos españoles confirmaron su voluntad de cumplir el objetivo del 2% en 2024, pero sus incrementos de gasto no aumentaron de forma progresiva para avanzar hacia el compromiso de gasto, como muestra la Figura 1. La desviación del objetivo de gasto restó credibilidad a la voluntad y capacidad de España para cumplir con su compromiso.
Todas las Administraciones estadounidenses han respaldado el incremento del gasto militar con distinto tono, pero con la misma firmeza. El presidente Obama exigió el cumplimiento del 2% a sus aliados, y lo mismo hizo el presidente Biden, aunque éste tuvo la cortesía de reconocer el esfuerzo realizado por la mayoría de los aliados para alcanzarlo. El presidente Trump ya exigió aumentarlo al 4% en 2018 y ahora espera llevarlo hasta el 5%.
Los indicadores no son neutrales y ver en 2024 a España en el último lugar del ranking de gasto medido en porcentaje del PIB, como muestra la Figura 2, no es el lugar en el que hubiéramos deseado estar cuando se discuten nuevos incrementos en el gasto de defensa.
Figura 2. Gasto en defensa como porcentaje del PIB
1. ¿Qué hacer con el gasto de defensa en los próximos años?
El gobierno ha reiterado su voluntad de cumplir sus compromisos y de reforzar la seriedad de éstos exhibiendo la evidencia necesaria. Esa evidencia existe. España tiene datos que muestran que en los últimos años se ha venido haciendo un notable esfuerzo en esa dirección.
Entre 2014 y 2024, España incrementó su gasto en 10.215 millones de euros, pasando de 9.508 millones a 19.723 millones, un aumento del 107%. Esta tasa denota un innegable esfuerzo presupuestario. Pero el relativamente elevado crecimiento de nuestra economía durante ese período diluye su visibilidad: en términos de PIB nuestro gasto en defensa aumentó menos de cuatro décimas –en concreto, 0,36%–, pasando del 0,92% al 1,28% del PIB.
Como revela la Figura 1, los mayores incrementos se han producido a partir de 2022, cuando la OTAN revisó su Concepto Estratégico en la cumbre de Madrid y el gobierno español se comprometió a alcanzar el objetivo del 2% en 2029. La invasión rusa de Ucrania posibilitó que la sociedad española revisara su cultura de defensa y seguridad, y el gobierno contribuyó decisivamente a la superación de los sesgos históricos en este terreno defendiendo la necesidad de invertir más en la defensa de nuestra democracia, reconociendo abiertamente que nuestro gasto militar era insuficiente, alertando del vaciamiento de los stocks y subrayando la contribución que el esfuerzo de defensa aporta a la economía nacional en términos de empleo, exportaciones e ingresos.
Los recientes avances han reforzado la credibilidad de España como aliado, pero para continuar progresando paulatinamente hacia el objetivo acordado, el gobierno tendría que alcanzar el 1,39% del PIB en 2025, pasando de los 19.723 millones de euros en 2024 a 21.564 millones, y reconducir el incremento presupuestario en los años siguientes a la senda que recogía la Figura 1.
Si, como parece, España va a mantener sus compromisos,[1] también debería esforzarse en que se gaste mejor y que la contribución de los aliados no se mida sólo por el porcentaje del PIB, sino por las capacidades reales que esos porcentajes ponen a disposición de la OTAN.
En lugar de indicadores de input como el 2% del PIB, sería preferible que propusiéramos asociar los incrementos de gasto a indicadores de output que demuestren que la inversión adicional añade valor a la capacidad aliada frente a Rusia, y no es meramente un incremento del gasto militar.
Porque, para empezar, España cumple con creces (30,3%) el objetivo del porcentaje de inversión en equipamiento sobre el total de gastos de defensa de la OTAN (20%). De hecho, está por delante de EEUU (29,9%), Dinamarca (29,8%), Alemania (28,7%), Francia (28,4%) e Italia (22,1%).
Además de invertir en equipamientos, España invierte bien.
Según el Índice Elcano de Presencia Global, España dispone de la sexta mayor capacidad de proyección global de la OTAN, tal y como muestra la Figura 3, con un registro casi el doble de Alemania, Canadá, los Países Bajos y Grecia, más de seis veces superior a Rumanía, Polonia, Portugal, Dinamarca, Noruega y Bélgica, y 20 veces más que el resto de la tabla.[2]
Gastar bien ha permitido a España contribuir a misiones marítimas y aéreas de la OTAN en las no pueden participar la mayoría de los países que cumplen el 2% del PIB, como revela la comparación entre las Figuras 2 y 3.
El Índice anterior conecta con la metodología del Índice de Reparto de la Carga de la RAND Corporation, que diferencia entre los inputs financieros y los outputs operativos de la Figura 4.
Figura 4. Estructura simplificada del Indicador de Reparto de la Carga
2. ¿En qué gastar y cómo financiarlo?
Corresponde a los aliados definir qué capacidades son necesarias para disuadir y defender (deterrence and defence) frente a Rusia, y los indicadores que deben asociarse al progreso hacia esas capacidades.
Hay capacidades críticas que deben obtenerse a corto plazo, como las municiones y misiles, la defensa aérea, la movilidad militar y otros, lo que justificaría el incremento de gasto a corto plazo (100 billones de euros hasta 2027) por el que abogan Polonia y los países bálticos. Posteriormente, habría que aumentar el gasto a medio plazo para sostener la capacidad de producción industrial, reemplazar los equipos estadounidenses que se retiren de Europa y dotar a las fuerzas armadas en Europa con los avances tecnológicos y la innovación que preserven su ventaja comparativa sobre las capacidades rusas.
Los incrementos también pueden ser transformadores si se utilizan para aumentar la autonomía estratégica europea y la defensa europea. Los aliados europeos no deben depender tanto para su defensa de EEUU y deben ir asumiendo su responsabilidad.
Deberán incrementar sus presupuestos y capacidades de forma progresiva, mientras Ucrania resista y EEUU mantenga su presencia militar en suelo europeo, o de forma abrupta en caso contrario.
De momento, el gasto de defensa europeo se elevó a 326 billones de euros, un incremento del 30% entre 2021 y 2024, del que su industria obtuvo retornos por valor de 159 billones de euros.
[1] Joint Declaration by the Foreign Ministers of Germany, France, Poland, Italy, Spain, and the United Kingdom in Warsaw, 19/XI/2024.
[2] La Presencia Militar está formada por dos variables: las tropas desplegadas en el exterior, ya sea en misiones internacionales o en bases, y el equipamiento militar que puede considerarse necesario para dicho despliegue. Los datos proceden del Military Balance Report que publica el Instituto Internacional de Estudios Estratégicos (IISS, por sus siglas en inglés).
[3] King Mallory et al. (2024), “Burdensharing and its discontents”, RAND Research Report, p. xi.
