El Acuerdo de Schengen de 1985 enfatizó por primera vez que “la unión cada vez más estrecha […] debería encontrar su expresión en la libertad de cruzar fronteras internas”. Con el espacio Schengen, la abolición de los controles en las fronteras comunes se convirtió en un objetivo a largo plazo que pronto se alcanzaría, seguido por la armonización de las prácticas de control fronterizo para así transferir todos los controles a las fronteras externas. Esto constituye un pilar fundamental del proceso de integración europea y un gran avance en el progreso económico y social de la Unión Europea (UE). Como resultado, el Tratado de Ámsterdam (1997) integró el llamado acervo o acquis de Schengen en el derecho de la UE a través del Protocolo 2. Esto, a su vez, codificó la integración regional paralela mediante exclusiones para un Reino Unido ya escéptico y, asimismo, impuso a los nuevos Estados miembros la obligación de unirse a Schengen, sujetos a una Evaluación Schengen. Desde entonces, han surgido dos grandes desafíos para la integridad y las perspectivas de supervivencia de la libertad de movimiento. Por un lado, la reintroducción temporal de controles fronterizos internos en todo el continente, lo que ha permitido que los Ejecutivos abusen de las cláusulas del Código de Fronteras Schengen (CFS) para crear fronteras internas de facto permanentes. Por otro lado, el bloqueo sistemático de la adhesión al espacio Schengen de Rumanía y Bulgaria, tan sólo parcialmente levantado el 31 de marzo de 2024. Aunque estas acciones se han generalizado en la Unión, muchas de estas políticas se reducen a las acciones de un grupo informal, austero en materia fiscal, conocido como los Frugal Four, literalmente los “cuatro frugales”: Austria, Dinamarca, Países Bajos y Suecia.
Sin embargo, países como España y Portugal han actuado de manera ejemplar y sólo han explotado el mecanismo de controles fronterizos cuando ha existido una verdadera fuerza mayor. Este Modelo Ibérico demuestra una profunda devoción proeuropea por el mantenimiento de la libertad de movimiento y la continuidad de Schengen.
A propósito del aumento de la afluencia migratoria en 2015 en la Unión y los desafíos para la seguridad interna ante varios ataques terroristas, muchos Estados miembros decidieron adoptar controles fronterizos temporales. Estas decisiones unilaterales provocaron un efecto dominó en toda la Unión que finalmente puso en peligro Schengen como uno de los activos colectivos más exitosos de Europa. La mayoría de las políticas que favorecían esta nueva concepción empobrecida del ideal de Schengen se sustentaron en una base legal relativamente reciente que añadió una nueva posibilidad bajo el Código de Schengen para introducir tales restricciones. Todas las excepciones legales de Schengen también fueron objeto de condiciones y pasos procedimentales estrictos para prevenir una sobre extensión de las disposiciones, que es precisamente lo que se experimenta en la actualidad.
Antes de 2013, sólo se contemplaban dos escenarios: una amenaza grave previsible como un acto (Art. 25 CFS) y la necesidad imperativa de acción inmediata, por ejemplo, en caso de un ataque terrorista (Art. 28 CFS). Sin embargo, la revisión de 2013 introdujo una tercera posibilidad (Art. 29-30 CFS), la de implementar controles fronterizos a través del Reglamento (UE) No 1053/2013 como último recurso en casos de “deficiencias graves persistentes relacionadas con el control de fronteras exteriores” que pongan en riesgo “el funcionamiento general del área sin control de fronteras internas”. Este reglamento prácticamente dio a los Estados miembros europeos un cheque en blanco para explotar la posibilidad de cerrar fronteras internas. Tras la invocación de preocupaciones de seguridad nacional debido a la crisis migratoria, la Comisión emitió la Comunicación Restablecer Schengen – Hoja de Ruta. En un intento de remediar las deficiencias en la frontera exterior, la Comisión quiso asegurar el cumplimiento de las Normas de asilo, así como la coordinación los controles fronterizos temporales. Con el auge de las narrativas nacionalistas-populistas y la pandemia del COVID-19, el intento de las instituciones de la UE de salvaguardar Schengen inevitablemente demostró ser simplemente papel mojado. Basado en esto, numerosos litigios –a menudo iniciados por expertos en derecho de la UE como una forma de activismo académico– comenzaron en el Tribunal de Justicia de la Unión (TJUE) para determinar la legalidad de los controles de movimiento de personas en regiones fronterizas. Con diferentes procedimientos prejudiciales emitidos al TJUE, estos casos fueron extremadamente politizados, observando una Comisión que eligió intervenir contra los controles internos y a diferentes Estados miembros que apoyaron su legalidad.
En 2022, la Gran Sala falló en contra de Austria e insistió en la importancia de la libre circulación de personas y la abolición de los controles fronterizos internos para la integración europea. El Tribunal concluyó que los Estados no podían cambiar la base legal invocada para su aplicación, ya que crearía controles permanentes de facto, lo que sería ilegal e incompatible con el derecho de la UE. Esto, a su vez, evidencia que el funcionamiento del área Schengen ya no es una política intergubernamental en manos de los Ejecutivos nacionales. En cambio, ha sido comunitarizado, con un control centralizado supranacional más amplio de la UE.
Al analizar la lista completa de notificaciones de Estados miembros para la reintroducción temporal de controles en fronteras internas, toda la evidencia muestra que hacer excepciones sobre Schengen se ha convertido en la nueva norma. Los países frugales, especialmente Austria, han liderado los controles fronterizos internos. Para mayor sorpresa, Francia y Alemania también han sucumbido a estas tendencias, social y económicamente destructivas, contradiciendo su tradición como impulsores clásicos de la integración continental. Sin embargo, países como España y Portugal han actuado de manera ejemplar y sólo han explotado el mecanismo de controles fronterizos cuando ha existido una verdadera fuerza mayor. Este Modelo Ibérico demuestra una profunda devoción proeuropea por el mantenimiento de la libertad de movimiento y la continuidad de Schengen, coherente con nuestros valores fundamentales, pero también construida sobre premisas económicas pragmáticas. Incluso en las etapas más difíciles de la pandemia, la cooperación hispano-lusa perduró e inspiró a otros Estados miembros en la UE. Ahora, con la guerra y el conflicto convirtiéndose en endémicos en el Viejo Continente, quizá se pueda aprender nuevamente del dúo ibérico para afrontar los desafíos contemporáneos a la paz y la estabilidad.
La pregunta más amplia es: ¿Por qué deberíamos preocuparnos por Schengen? Si los argumentos sobre la libertad de movimiento no son lo suficientemente convincentes, los datos y la economía nos ofrecen algunas respuestas alternativas.
En 2016, el Servicio de Investigación del Parlamento Europeo publicó el estudio “El Coste de No-Schengen”. El documento concluye que, en un escenario de coste más alto, la introducción indefinida de controles fronterizos internos podría suponer para los europeos hasta 230.000 millones de euros en 10 años. Para tener una idea de esta vasta magnitud, podemos analizar las asignaciones presupuestarias del Marco Financiero Plurianual (MFP) de la UE 2021-2027. Este último estipula la cantidad de gasto asignada a diferentes áreas políticas en un marco de siete años. Por ejemplo, el exitoso y reconocido Fondo Europeo de Desarrollo Regional tiene en el MFP un presupuesto de alrededor de 200.000 millones de euros, como parte de la Política de Cohesión más ampliamente. En este sentido y basado en los datos, se puede inferir que el dinero ahorrado en un mercado interno exitoso podría invertirse mejor en apoyar nuestras regiones y ciudades europeas.
El daño generado por los controles fronterizos también es palpable en el medio ambiente y la salud humana. Esto nos lleva al reiterado veto contra la plena entrada de Rumanía y Bulgaria en la zona Schengen. Al final de la Presidencia española del Consejo de la UE, se anunció que las fronteras aéreas y marítimas se levantarían en marzo de 2024. A pesar de ser un paso importante, a estas naciones estratégicas del mar Negro se les sigue impidiendo el acceso a una contribución más tangible: las fronteras terrestres. En medio de los temores a un aumento de la migración, Austria y los Países Bajos han persistido en vetar su entrada y han ignorado las resoluciones del Parlamento Europeo. La Resolución del Parlamento abogó por “la ampliación del área Schengen para incluir a Rumanía y Bulgaria” y se sustentó en el hecho de que ambos habían demostrado estar preparados para la ampliación de Schengen desde que completaron con éxito el proceso de evaluación de Schengen en 2011. Además reiteró que, según la agencia fronteriza de la UE Frontex, los dos Estados miembros no representaban una ruta migratoria que pudiera amenazar el actual espacio Schengen.
A pesar de la presión ejercida por la Comisión, algunos de los países del Grupo de los Cuatro, cerraron la puerta a cualquier esperanza de unirse al espacio Schengen. Dichas reservas han demostrado servir exclusivamente a propósitos políticos, sin ningún tipo de validez empírica.
En cualquier caso, el bloqueo sólo podría exacerbar todavía más los problemas de contaminación en los cruces fronterizos. En primer lugar, según informes nacionales de evaluación, se calcula que las colas en las áreas fronterizas cuestan alrededor de 55€ por camión/hora. En segundo lugar, se emiten 46.000 toneladas de CO2 cada año como resultado de los atascos de tráfico en esos controles fronterizos, lo cual es difícilmente compatible con los objetivos de neutralidad climática y protección ambiental de la UE. En tercer lugar, con uno de los niveles más altos de materia particulada fina, Bulgaria y Rumanía podrían enfrentarse a una mayor contaminación del aire, lo que resultaría perjudicial para la salud humana y, en particular, para enfermedades respiratorias y cardiovasculares. En cuarto lugar, las condiciones laborales de la ciudadanía búlgara y rumana no deben subestimarse. Ante esta discriminación arbitraria, las empresas experimentan enormes cargas burocráticas mientras que los conductores luchan contra las largas colas para poder cruzar la frontera. Un retraso incomprensible que, en el mejor de los casos dura unas pocas horas pero que, a menudo, puede extenderse a días enteros. La abolición de los controles fronterizos terrestres en Rumanía y Bulgaria a través de Schengen podría reducir los tiempos de espera a tan sólo 10 minutos. Por último, como señaló la Resolución del Parlamento, la situación de no-Schengen para el dúo balcánico está siendo “instrumentalizada por la propaganda anti-UE, incluida la propaganda rusa, en detrimento de los objetivos de política exterior de la UE”, especialmente en lo referente a su “capacidad para promover sus valores y buena gobernanza en países no pertenecientes a la UE”. Estos Estados miembros han actuado admirablemente tras la guerra de agresión contra Ucrania con la acogida de millones de refugiados ucranianos. Junto con su progreso objetivamente encomiable hacia los estándares de Schengen, una prolongación del statu quo tan sólo reforzaría el euroescepticismo en la región.
Ahora la UE tiene que estar a la altura de sus valores y acoger todo esfuerzo por unirse a Schengen aboliendo los controles fronterizos internos. Schengen debe mantener su posición como símbolo emblemático del proyecto europeo: un proyecto que debe esforzarse por una Unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa.
