El nitrógeno es un nutriente fundamental en los sistemas agrícolas modernos y su uso como fertilizante químico ha permitido incrementar sustancialmente la productividad agraria. Sin embargo, su uso generalizado altera el ciclo natural del nitrógeno, es decir, la cantidad de nitrógeno que pueden absorber los ecosistemas de forma sostenible en el tiempo. Ya en 2009, el nitrógeno proveniente de las actividades humanas presentes en la naturaleza fue identificado por Johan Rockström como uno de los tres límites planetarios superados junto a las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) y la pérdida de biodiversidad. En España, los recientes episodios de anoxia en el mar Menor han escenificado las circunstancias extremas que alcanzan los ecosistemas en una situación de aporte masivo de nutrientes procedentes de la actividad agrícola, dando cierto alcance mediático a una problemática generalmente desconocida.
Los Países Bajos cuentan con unos elevados niveles de esta molécula en sus formas de óxido de nitrógeno (NOx); también un potente GEI y amoníaco (NH3) en sus suelos y aguas. Pese a su tamaño, los Países Bajos son el segundo exportador agrícola del mundo, con más de 100 millones de cabezas de ganado, predominantemente avícola, y más de 10.000 hectáreas de invernaderos. Dada la alta intensidad por hectárea, el nitrógeno presente en los fertilizantes empleados en estas actividades (tanto en la agricultura como en los piensos importados para el ganado), ha desequilibrado el ciclo natural del nitrógeno (Figura 1), elevando su presencia hasta niveles tóxicos para la vida en muchas zonas.
Figura 1. Balance de nitrógeno en la UE-28 en 2015 (Kg/hectárea)
Lo que se trataba de un asunto ambiental relativamente desconocido se transformó en una prioridad de la agenda política cuando en mayo de 2019, el Tribunal Administrativo neerlandés del Consejo de Estado, el máximo órgano administrativo de los Países Bajos, dictaminó que el Programa de Acción sobre el Nitrógeno del Gobierno era insuficiente y no cumplía con la Directiva de Nitratos de la Unión Europea. La sentencia paralizó inmediatamente la construcción de nuevas autopistas, viviendas, aeropuertos, parques eólicos y toda una serie de infraestructuras vitales. Desde la publicación de la sentencia, cualquier proyecto debía presentar un cálculo de las emisiones de nitrógeno para su fase de construcción y vida útil hasta que el gobierno de los Países Bajos redactara una nueva ley que se alineara con la normativa europea.
En este contexto, el gobierno de Mark Rutte lanzó en 2022 un plan nacional que pretende reducir a la mitad las deposiciones de nitrógeno para 2030, con especial incidencia en las zonas adyacentes a las protegidas Natura 2000, donde la reducción deberá alcanzar el 74% para esa fecha. Como parte del plan, se ha estimado una reducción del 30% de las cabezas de ganado en el país, con un fondo específico de 25.000 millones de euros destinado a compensar a aquellos ganaderos afectados. Para asegurar el cumplimiento de los objetivos en las zonas protegidas, que ocupan un 16% del territorio nacional, se ha establecido un ambicioso plan dotado con 7.000 millones de euros para realizar expropiaciones forzosas en las explotaciones ganaderas cercanas a estas áreas. Los primeros 1.500 millones de euros de compensaciones pagadas a los agricultores han sido aprobados por la Comisión Europea al estar en línea con las reglas de ayudas de Estado, abriendo el camino al proceso de reducción del sector ganadero.
Estas ayudas han sido diseñadas con la condicionalidad de no retomar la actividad ganadera en otras partes del país, lo que ha sido identificado como un ataque directo al estilo de vida de las áreas rurales.
Las recientes elecciones provinciales neerlandesas de marzo de 2023 han sido un fiel reflejo de esta situación. Un nuevo partido populista campesino, el Movimiento Campesino-Ciudadano (BoerBurgerBeweging, BBB), obtuvo el primer lugar en todas las provincias. Su victoria fue una clara reacción contra las leyes del nitrógeno y la política agrícola del gobierno. El partido presentó una plataforma basada en una “Ley sobre el derecho a la agricultura” que tuvo gran una gran tracción electoral pese a que los agricultores representan escasamente el 2% de la fuerza laboral. La líder del BBB, Caroline van der Plas, ha rechazado repetidamente la legitimidad de la normativa de la UE sobre el nitrógeno con un duro discurso euroescéptico. Una de sus principales propuestas es la de rediseñar el mapa de las zonas protegidas Natura 2000, trazadas en los años 90 con la Directiva de Hábitats, para reducir su tamaño sustancialmente y así el número de ganaderos afectados. El éxito del BBB también amenaza la ejecución de los planes nacionales del nitrógeno, ya que la responsabilidad de aplicar la reducción de emisiones recae en los gobiernos provinciales. En materia legislativa, el papel de las provincias neerlandesas en la elección de la Cámara Alta refuerza las opciones del BBB para influir en las futuras leyes medioambientales a nivel nacional.
La crisis del nitrógeno en los Países Bajos presenta algunas lecciones clave para el futuro de la política climática. En primer lugar, la iniciativa en las leyes del nitrógeno procede del poder judicial, no del legislativo, y ofrecen una idea del potencial de los tribunales para configurar la política y el nivel de ambición en materia de protección medioambiental. La sentencia vinculante del Consejo de Estado en materia de deposiciones de nitrógeno se suma a otras decisiones históricas como el de la Fundación Urgenda contra Países Bajos en 2015, declarada firme en 2019, que obligó a incrementar los objetivos de mitigación (reducción de emisiones de GEI) del país. Los litigios climáticos están experimentando un rápido crecimiento en los últimos años y son una de las principales herramientas de la sociedad civil para asegurar el cumplimiento de los compromisos adquiridos por gobiernos y empresas privadas.
En segundo lugar, las compensaciones pagadas a los agricultores para el cierre permanente de las explotaciones ganaderas exponen los límites de las buenas prácticas y la tecnología para solucionar problemas medioambientales. Dados los altos niveles de contaminación por nitratos de algunas zonas, la única solución es reducir la actividad agrícola. La problemática es decidir quién, cuándo y por cuánto debe cerrar o readaptar radicalmente su negocio. Estos límites son extrapolables a otras actividades agrarias, como aquellas con patrones de consumo hídrico insostenibles a largo plazo o situadas en regiones afectadas por el impacto del cambio climático. Analizar la evolución de la política neerlandesa en la gestión de la crisis del nitrógeno puede aportar lecciones valiosas para casos similares, sobre todo en materia de adaptación y agricultura.
Finalmente, la crisis del nitrógeno nos muestra que las divisiones entre las zonas urbanas y rurales en las que se desarrollan muchas cuestiones medioambientales son menos profundas de lo que parecen. Pese a ser una legislación enfocada en la agricultura, y por tanto eminentemente rural, la sentencia judicial ha paralizado el desarrollo de vivienda e infraestructura clave para el desarrollo económico del país. El apoyo del BBB ha contado con un claro elemento transversal, incorporando votantes de zonas rurales y, aunque en menor medida, áreas urbanas y periurbanas. También sirve de recordatorio de la importancia de incorporar los intereses rurales en política energética y climática, en ocasiones con preferencias y sensibilidades diferentes a los electorados urbanos, de mayor influencia en la formulación de políticas públicas.
