La Conferencia anual de Naciones Unidas sobre Cambio Climático que este año se ha celebrado en Sharm el Sheij, Egipto, se ha centrado en la implementación de compromisos nacionales ya contraídos (NDC) y en los pocos aspectos formales del proceso de París pendientes de cerrar, tales como la financiación climática y el capítulo de “pérdidas y daños” (loss & damage).
El complejo contexto geopolítico y económico actual ha traído además a la mesa de las negociaciones de los Ministros de Medio Ambiente y Embajadores Climáticos la preocupación por la seguridad y accesibilidad de la energía y, sobre todo, los retos a los que se enfrenta el mundo emergente durante la transición hacia una economía con “cero emisiones netas”.
Las negociaciones, que debían haber terminado el viernes 18 de noviembre, se prolongaron hasta la madrugada del domingo para cerrar el acuerdo sobre un Comunicado final en el que lo más destacable es el consenso alcanzado para la constitución de un nuevo fondo para compensar a los países “particularmente vulnerables” por los efectos adversos del cambio climático, cuyos detalles deberán negociarse en la próxima COP28, así como el reconocimiento de la creciente brecha existente entre la financiación climática actual, un fondo de 100.000 millones acordado en 2009 en la Cumbre de Copenhague para 2020 que aún está pendiente de alcanzar, y el coste de la transición de los países en desarrollo que, para cumplir con sus actuales NDC, se estima entre 5,8 y 5,9 billones de dólares hasta 2030.
El éxito real de esta COP27 está pues por ver, ya que dependerá de la ejecución de estos acuerdos para financiar los avances en los países en desarrollo y economías emergentes (EMDE por sus siglas en inglés), en la medida que los países desarrollados asuman su responsabilidad legal sobre los daños causados por las emisiones históricas sobre el cambio climático, que es un problema de stock o de acumulación de emisiones, no de flujo, y por tanto al que los países en desarrollo no han prácticamente contribuido. Y en este sentido los antecedentes no permiten ser optimistas.
Muy significativo es lo que no se ha conseguido acordar en Egipto, en relación con la agenda de mitigación y en concreto sobre el pico de las emisiones y la eliminación de todos los combustibles fósiles. En cambio, el Comunicado final menciona el papel de las energías “bajas en emisiones” junto a las renovables, en función de las diferentes circunstancias nacionales, para apoyar una transición justa. En esta COP, más que en ninguna, otra el sentimiento de decepción por parte del mundo emergente se revela como problemático pues socava el apoyo esencial para afrontar los retos de un desarrollo económico sostenible. Así, ante la crisis energética actual, el Sur Global reclama formalmente el derecho a desarrollar y utilizar sus reservas fósiles de gas natural tal y como ha solicitado el presidente del Banco Africano de Desarrollo, precisamente cuando los países europeos tratan de reducir el consumo de este combustible para eliminar su dependencia de las importaciones fósiles de Rusia que están financiando la invasión de Ucrania.
Tres aspectos llaman la atención en el estadio actual de la negociación climática internacional en el marco de Naciones Unidas: 1) la vuelta del debate sobre el papel de determinados combustibles fósiles en la transición; 2) el agotamiento del proceso formal derivado del Acuerdo de París y, ligado a ello, la incapacidad para avanzar políticamente en este marco para incrementar la ambición climática; y 3) la consolidación y creciente fiscalización de los compromisos de las compañías privadas como Non-State Actors.
En cuanto al primer aspecto, esta COP27 ha quedado marcada por la invitación por vez primera a compañías de oil&gas a participar en el programa oficial de eventos, incluyendo a la mayor energética del mundo, la estatal Saudi Aramco, lo que ha levantado la indignación de las organizaciones medioambientales. Si bien bajo el Pacto Climático de Glasgow, 196 países acordaron “acelerar los esfuerzos hacia la reducción progresiva (phasedown) de la generación con carbón (unabated), cada vez son más las voces que abogan por permitir la financiación multilateral dedicada al desarrollo de proyectos de suministro de un combustible relativamente limpio y versátil como es el gas natural en países emergentes, para la sustitución del consumo de carbón y como complemento habilitador de la integración de renovables. El propio ministro de Energía egipcio ha declarado que el gas seguirá teniendo un papel fundamental en el mix energético futuro. Todavía 800 millones de personas en estos países carecen de acceso a servicios energéticos modernos y aún más a aquellos combustibles necesarios para alimentar el desarrollo económico y su industrialización. Mientras tanto, en EEUU el 60% de su electricidad sigue generándose a partir de combustibles fósiles y la significativa reducción de sus emisiones en la última década se debe en gran medida al proceso de sustitución de carbón por gas natural. Si los países ricos continúan intentando impedir su uso y producción mientras los países en desarrollo carecen de alternativas reales, la brecha no hará sino incrementarse.
En segundo lugar, desde el punto de vista del proceso intergubernamental, el único avance real en Egipto ha sido la inclusión formal en la agenda de la COP del debate sobre la provisión de fondos para cubrir las pérdidas y daños asociados con el cambio climático que ya son inevitables.
De acuerdo con la versión provisional del informe sobre el estado del clima mundial publicada por la Organización Mundial de Meteorología (OMM) al inicio de la COP27,[1] la temperatura media global ya se encuentra ≈1,15°C por encima de los niveles preindustriales. Sólo las recientes inundaciones en Paquistán acumulan 30.000 millones de dólares de daños y según el informe encargado por el Reino Unido y Egipto, las necesidades anuales en los EMDE (excluyendo China) en materia de mitigación, adaptación y pérdidas y daños probablemente superarán los dos billones de dólares/año en 2030.
Si bien existe un amplio acuerdo de principio para la financiación de medidas de adaptación, su concreción en la COP28 en cuanto a la dotación, destinatarios y mecanismos de gobernanza de un fondo global de compensación de pérdidas y daños no va a ser sencilla. Mientras, el Banco Mundial ha anunciado la constitución de una iniciativa paralela del G7 y el V20, grupo de 58 países vulnerables, denominada Global Shield Financing Facility, dotada con 4.000 millones de dólares “para ayudar a los países en desarrollo a acceder a financiación para la recuperación frente a desastres naturales y shocks climáticos”.[2] Del mismo modo, en la cumbre del G20 en Bali se anunció el mayor acuerdo de financiación climática hasta la fecha para el establecimiento de un Just Energy Transition Partnership que invertirá 20.000 millones de dólares para descarbonizar el sector eléctrico de Indonesia durante los próximos 3-5 años, similar al acordado el año pasado de 8.500 millones para Sudáfrica.
Es urgente incrementar el nivel de ambición climática para volver a una senda compatible con el cumplimiento de los objetivos del Acuerdo de París. Según el último NDC Synthesis Report de 2022[3] que analiza las implicaciones de los compromisos climáticos anunciados hasta la fecha, los actuales NDC en su conjunto apuntan a un aumento del 11% en las emisiones globales en 2030 respecto a 2010, magnitud claramente insuficiente para limitar el aumento de la temperatura global a 1,5°C o incluso 2°C. El estado de los compromisos climáticos al inicio de la COP27 llevaría a un incremento de la temperatura global en torno a los 2,1–2,9ºC. Si bien la comunidad internacional llegó a un acuerdo hace un año bajo el Pacto Climático de Glasgow para fortalecer los compromisos de mitigación a 2030 de sus NDC en el transcurso de 2022, desde entonces, solamente 24 países de 196 han actualizado sus NDC, que en su conjunto supone alrededor del 17% de las emisiones globales de gas de efecto invernadero (GEI). El Comunicado final de la COP27 refleja esta realidad e insta de nuevo a la inmensa mayoría de países que aún no lo han hecho a que adopten compromisos de reducción de emisiones más ambiciosos en 2023.
Ciertamente la COP27 y las próximas que vendrán desarrollan una importante tarea en cuanto al seguimiento del cumplimiento de los NDC, esto es, el famoso “monitorización, información y verificación” (MRV). Pero poco se puede esperar en cuanto a la capacidad de alcanzar en este foro acuerdos políticos vinculantes para acelerar los esfuerzos para cumplir con el Acuerdo de París.
El Acuerdo de París sobre los objetivos a largo plazo se pudo cerrar porque no suponía obligación alguna de reducción de emisiones a corto o medio plazo. En realidad, desde la firma del Protocolo de Kyoto en 1997 (que debido al complejo proceso de ratificación sólo entró en vigor en 2005) no se ha logrado hasta la fecha ningún compromiso vinculante de reducción de emisiones en el marco de las COP. Y el libro de reglas del Acuerdo de París, que quedó cerrado en la COP26 de Glasgow, no impone más que un proceso de gobernanza, para tratar de garantizar que los compromisos de los signatarios puedan ser verificados de manera transparente. En la actual fase de implementación de los NDC, no es creíble pensar que en una conferencia “sectorial” como es la COP, los responsables de Medio Ambiente de 196 países puedan cerrar acuerdos para, sin contrapartida alguna, asumir objetivos vinculantes de reducción de emisiones que ya sabemos tienen implicaciones profundas en la economía, y efectos redistributivos en la sociedad y en las relaciones comerciales. Teniendo en cuenta que son muy pocos países los responsables de la inmensa mayoría de las emisiones globales de GEI, no es de extrañar que sea en el seno del G7 o el G20 donde se están produciendo progresos reales en el ámbito de mitigación y adaptación climática, dado su carácter trasversal, indispensable en el proceso de negociación económica, y su capacidad efectiva para materializar los acuerdos alcanzados.
Por último, un tercer aspecto a destacar de la COP27 es el creciente protagonismo que se otorga a los actores no gubernamentales y en concreto a las empresas privadas en la lucha contra el cambio climático. La campaña Race-to-Net-Zero lanzada en Glasgow ya ha conseguido la adhesión de más de 11.000 agentes no estatales, incluyendo más de 8.000 empresas que se han comprometido a alcanzar cero emisiones netas y a comunicar públicamente sus avances, de acuerdo con criterios cada vez más estandarizados.
Un importante avance en este sentido es el informe presentado en Egipto del Grupo de Expertos de Alto Nivel del secretario General de la ONU sobre Compromisos de NZE de actores no gubernamentales, en el que se evalúa la integridad de los mismos, con el propósito de elaborar recomendaciones con pautas concretas a seguir por las compañías para maximizar la efectividad y credibilidad de los compromisos anunciados.[4] O en palabras de su presidenta, la exministra canadiense de Medio Ambiente y Cambio Climático, Catherine McKenna, “es hora de trazar una línea roja al greenwashing”. La conclusión del grupo de expertos es que el 93% de los compromisos anunciados no tienen posibilidad de cumplirse en ausencia de una acción mucho más ambiciosa y que muy pocas compañías han adoptado planes de inversión creíbles y definido hitos medibles respecto de los cuales se pueda verificar sus progresos. El Comunicado final de la COP27 recoge con acierto la aportación de este Grupo para mejorar la transparencia y credibilidad de los compromisos climáticos del sector privado.
En conclusión, además de la importante contribución técnica al proceso de implementación del Acuerdo de París, el escaparate que la COP proporciona para que mensajes como éstos tengan un impacto real a nivel global y hagan avanzar las agendas climáticas de gobiernos y actores de la sociedad civil, es prueba de que los mecanismos y rituales de las grandes cumbres climáticas siguen teniendo valor. Pero también es necesario reconocer las limitaciones del proceso y reducir expectativas y matizar lo que a futuro se puede exigir a las COP en términos de ambición climática.
Tribunas Elcano
Nueva iniciativa del instituto que pretende recoger los análisis realizados por expertos/as sobre temas que están dentro del ámbito de nuestra agenda de investigación. Su publicación no está sujeta a periodicidad fija, sino que irán apareciendo a medida que la actualidad o la importancia de los acontecimientos aconsejen que acudamos en busca de la interpretación que pueda proponer la amplia comunidad académica que colabora con el Real Instituto Elcano, o miembros del equipo de investigación del Instituto.
[1] Organización Meteorológica Mundial, Los efectos del cambio climático se intensifican en el marco de los ocho años más cálidos de los que se tiene constancia.
[2] The World Bank, World Bank Group Launches Global Shield Financing Facility to Help Developing Countries Adapt to Climate Change.
[3] United Nations, 2022 NDC Synthesis Report.
[4] Integrity matters: net zero commitments by businesses, financial institutions, cities and regions.
Imagen: COP27 en Sharm el Sheij, Egipto – 19 de noviembre 2022. Foto: UNclimatechange (CC BY-NC-SA 2.0).
