En ocasiones la política exterior de Estados Unidos es puesta en jaque, pero el ruido que produce no traspasa los muros de Washington D.C. En octubre de 2019, Eliot Engel, representante demócrata por Nueva York y presidente de la Comisión de Asuntos Exteriores de la Cámara de Representantes envió una carta a Robert O’Brien, asesor de Seguridad Nacional para la Casa Blanca, en el que le informaba de su profunda preocupación por los informes y comentarios de Donald Trump sobre la posible salida de Estados Unidos del Tratado de Cielos Abiertos. El gobierno respondió rápidamente para negar las intenciones actuales de retirarse de este acuerdo de la Posguerra Fría, y el tema acabó convirtiéndose en un asunto pasajero al que no se le ha dado más consideración, si bien un sector importante del Partido Republicano es crítico con el tratado. Sin embargo, este hecho despertó en analistas y policy makers la necesidad de reflexionar y revisar qué está ocurriendo actualmente con la cooperación militar internacional en el ámbito aéreo.
El Tratado de Cielos Abiertos fue aprobado en 1992, y entró en vigor en 2002. Si bien es un tratado reciente, su origen se remonta a 1955, un período en el que el presidente estadounidense, Dwight Eisenhower, propuso a la URSS acordar un principio de libertad de sobrevuelo entre ambos países, acompañado por un intercambio de fotografías de los territorios sobrevolados. La importancia de esta fecha reside en el hecho de que, si bien no se llevó a cabo hasta casi cuarenta años más tarde, existió una voluntad de observación mutua en seguridad aérea entre ambos países en plena Guerra Fría.
A diferencia de otros tratados de cooperación militar que tienen como objetivo reducir los arsenales existentes o limitar las capacidades militares de los Estados, este tratado aspira a promover una mayor apertura y transparencia en las actividades militares y reforzar la seguridad mediante medidas destinadas a fomentar la confianza y la seguridad mutuas. Para impulsar tales principios, el tratado autoriza la realización de vuelos de observación utilizando aviones no armados, equipados con dispositivo de grabación de imágenes, y sensores. Cada país miembro del tratado tiene derecho a una cuota para sobrevolar otros territorios, al igual que se le asigna una cantidad máxima de sobrevuelos sobre el suyo propio. Una vez se ha realizado, tanto el país de acogida como el que ha realizado la inspección intercambian toda la información registrada, así como la ofrecen al resto de Estados Partes.
Sin embargo, pese a los buenos propósitos de este primer régimen multilateral de observación aérea, este tratado ha sido objeto de críticas por sus propios instigadores por varias razones. En primer lugar, existen reticencias acerca de la fiabilidad del equipamiento de los aviones. El tratado establece el tipo de equipamiento requerido. Sin embargo, no obliga a los países a informar de los nuevos componentes internos que puedan servir de mejora para tales equipamientos; las revisiones son voluntarias. Así, en septiembre de 2018 el gobierno ruso anunció que Estados Unidos había denegado la autorización de uno de sus aviones para sobrevolar el país estadounidense por dudas y rivalidades en torno al desarrollo tecnológico de los sensores, como cámaras de encuadre y panorámica óptica, videocámaras con pantallas en tiempo real, dispositivos de escáner de líneas infrarrojas, y radares de apertura sintética para perspectiva lateral. Los dispositivos avanzados podrían convertir estas actividades de cooperación militar en misiones de espionaje.
La escalada de las tensiones entre Estados Unidos y Rusia por conflictos internos e interestatales, como la crisis que afecta a Ucrania desde 2014, también ha impactado en la aplicación del tratado. En 2017, Rusia redujo el rango de sobrevuelo a los aviones de los países miembros de la OTAN del total de 5.500 kilómetros a solamente 500 kilómetros de distancia desde la frontera oeste del país. Asimismo, Rusia también ha limitado los vuelos sobre Kaliningrado, un área en donde las agencias de inteligencia de varios países afirman que hay movimientos militares inusuales o posibles instalaciones de almacenamiento nuclear.
La ventaja comparativa de las imágenes obtenidas por los satélites comerciales actuales es otro de los argumentos que hace dudar de la efectividad de este tratado. Desde un punto de vista técnico, los satélites comerciales permiten obtener los mismos resultados a menor coste en algunos casos.
No obstante, este tratado también contempla oportunidades y nuevas aplicaciones para retos emergentes. La Comisión Consultativa del Tratado, que se reúne una vez al mes en la OSCE, ha afirmado que esta cooperación militar permitiría mejorar la resolución de conflictos: por ejemplo, mediante la ayuda a India y Pakistán a resolver su disputa territorial en Cachemira, o promoviendo el diálogo entre las dos Coreas para crear confianza haciendo observaciones en la zona desmilitarizada. Otra de las opciones que se te contemplan es extender el uso de Cielos Abiertos hacia otras áreas, como la protección del medio ambiente, a través de la vigilancia aérea y las imágenes obtenidas. Asimismo, también se habla de utilizarlo para frenar o combatir amenazas transnacionales, como el tráfico de armas y drogas, o hacer seguimiento de tendencias de asuntos como los movimientos de personas refugiadas para frenar posibles intervenciones de mafias.
¿Cuál es el futuro de este régimen de cooperación militar cuyo principio básico ha sido promover la transparencia y la confianza mutua? La aplicación de este tratado, una vez los países han acordado observación mutua, no puede cancelarse en ningún caso –ni tampoco por razones de Seguridad Nacional-, excepto cuando haya riesgos para la seguridad del vuelo. Sin embargo, la experiencia de los últimos años nos enseña que los países están tomando actitudes cada vez más defensivas o excluyentes, lo cual pone en riesgo la efectividad del tratado y, mucho más, la existencia de una confianza mutua en el escenario de la seguridad global. La decisión que Estados Unidos pueda tomar en un futuro cercano –si es que se decidiera por dar un paso adelante– parece que no podrá ser tomada unilateralmente: tal y como dijo John Sullivan, vicesecretario de Estado de la administración Trump, toda posible decisión de salir del tratado dependerá del apoyo unánime de la OTAN, para asegurar que no se dañe la alianza militar.
Con todo, parece que el mundo todavía pende de alianzas.
