Los planes de recuperación y resiliencia presentados en 2021 por los cinco mayores emisores de gases de efecto invernadero de la UE (Alemania, Francia, Italia, Polonia y España) son la respuesta a la crisis derivada del COVID-19. El objetivo de dichos planes, más allá de la recuperación económica y guiados por el Pacto Verde Europeo, es ayudar a la transformación ‘verde y digital’ de las economías de los Estados miembros de la UE. Todos los planes analizados cumplen con el requisito de asignar al menos un 37% de sus inversiones a la acción climática como indica la figura 1. Más allá de los cinco países analizados, la Comisión Europea estima que los planes de recuperación presentados asignan casi un 40% de sus inversiones a la lucha contra el cambio climático.
No obstante, hay variaciones significativas entre países en lo referente a:
- la cuantía de los planes (véase la figura 2 que incluye información comparada de las transferencias[1])
- las inversiones sectoriales que contribuyen de manera significativa a los objetivos climáticos (figura 3) y que se centran en sectores históricamente difíciles de descarbonizar (transporte, edificación) y en el sector energético.
- la gobernanza de los fondos transferidos
Las particularidades de cada plan aconsejan examinarlos brevemente por separado.
El plan francés[4], que se enmarca en el plan France Relance, destina un 51% de los 40.900 millones de euros del plan a acción climática según el gobierno (46% según la Comisión Europea). Sus tres pilares principales son: medioambiente, competitividad y cohesión. Las mayores inversiones se dedican a los sectores de la construcción, el transporte, la innovación y la formación, y el hidrógeno. La valoración del plan es positiva en términos generales, aunque son necesarios avances en materia de regulación, del uso de instrumentos de política climática para incentivar la descarbonización y en la monitorización de los avances del plan.
El plan alemán, de 29.000 millones de euros[5] dedica el 42,7% de las inversiones a apoyar la acción climática y a la transición energética, enfocándose en el hidrogeno verde, el transporte y la construcción sostenibles. Aunque pro-europeo y alineado con los objetivos climáticos preexistentes, se ha criticado su falta de ambición y de objetivos concretos.
El NRRP italiano es el de mayor cuantía, 261.000 millones de euros[6]. La acción climática viene enmarcada en dos de las seis “misiones” del plan: la dedicada a la transición energética y la “revolución verde”; y la que gira en torno al desarrollo de infraestructuras para un transporte más sostenible. Aunque cumple el requisito de asignar al menos el 37% de las inversiones a objetivos climáticos, los analistas subrayan que sus objetivos son poco ambiciosos, dado que las acciones consideradas más verdes (despliegue de renovables, aumento de la eficiencia energética o descarbonización del sector del transporte…) se ven desplazadas por acciones más marginales de lucha contra el cambio climático como la energía agrovoltaica. Además, se presentó en un momento delicado para la economía italiana, con una elevada deuda (150% del PIB en 2021), algo que puede afectar a futuros proyectos y hacer que el apoyo social a las medidas se reduzca.
El plan polaco, de casi 36.000 millones de euros, se considera conservador respecto a la acción climática, pero en general positivo para los avances verdes del país. Con una contribución a los objetivos climáticos del 48,3% según el gobierno, se centra en el despliegue de renovables (en especial energía eólica) y en inversiones que beneficiarán a ciudadanos vulnerables (inversiones en apartamentos eficientes, viviendas de familias en riesgo de exclusión…).
El plan español asciende a 69.528 millones de euros, con una contribución a la acción climática de aproximadamente el 40% según el gobierno. Las inversiones más importantes son las del sector del transporte, la edificación y las energías renovables. Es un plan que se ha valorado de forma positiva por la CE y por los expertos y que se considera factible, además de contar con objetivos muy definidos. La selección de proyectos verdaderamente transformadores y la buena gobernanza de los fondos serán esenciales para su cumplimiento.
Los planes enviados a la Comisión Europea suponen un paso adelante en la transición hacia una economía de emisiones netas nulas. No obstante, se enfrentan a retos significativos. La falta de ambición y otras críticas realizadas por expertos indican que hay margen de mejora en su ejecución. Aunque los planes son factibles, hay que acompañarlos de políticas regulatorias y de gobernanza que permitan su correcta implementación. También es imprescindible una selección cuidadosa de proyectos para la transformación del modelo de desarrollo, más allá de la recuperación económica, teniendo en cuenta a los actores regionales, locales y no estatales. Para la aceptación de ese nuevo modelo de desarrollo hipocarbónico es clave apostar por una transición justa. En cuanto a la absorción de los fondos, se requiere capacidad administrativa y planes de inversión a largo plazo para lograr los objetivos climáticos.
Los retos descritos se agudizan en el actual contexto bélico en el que se están proponiendo medidas que pueden tanto acelerar como frenar la transición energética. Se espera un despliegue acelerado de las renovables recogido en REPowerEU que podría no obstante plantear dilemas relacionados con la implementación de grandes proyectos en entornos rurales y de alto valor ecológico. Las medidas de respuesta a la invasión rusa de Ucrania podrían también ralentizar la transición. La fijación de precios máximos, la bonificación del precio de los carburantes etc., entre cuyos objetivos están la protección de consumidores vulnerables ante la escalada de los precios de la energía, pueden diluir la señal de precios para la descarbonización si dichas medidas se mantienen en el tiempo. Si la elaboración y aprobación de los planes fueron complejas, la dificultad en su implementación en el contexto actual es indudablemente mayor, sin que por ello la urgencia de la acción climática se haya reducido.
[1] Todos los países analizados solicitaron transferencias, pero no todos solicitaron préstamos en sus planes.
[2] 1 billion = 109
[3]El análisis está centrado en inversiones que contribuyen a los objetivos climáticos de manera significativa (aportación a los objetivos climáticos 40% de dichas inversiones, según los planes de recuperación de los países analizados y la opinión de los autores de los análisis de los planes de cada país publicados por el Real Instituto Elcano).
[4] Los planes francés, alemán y polaco se han financiado únicamente de sus fondos nacionales.
[5] 25.600 millones de euros provenientes de transferencias de la UE a lo que se añade 3.400 millones de euros de financiación federal.
[6] Los fondos italianos incluyen transferencias y préstamos, entre otros.
Imagen: La antigua Ágora romana iluminada durante el evento Next Gen EU (Atenas, Grecia). Foto: European Union, 2021/Yorgos Karahalis
