El inicio del segundo mandato de Barack Obama es una buena ocasión para reflexionar en torno a la política de su Administración hacia América Latina en el contexto del relevo en el Departamento de Estado. Si bien John Kerry sucederá a Hillary Clinton nada hace esperar cambios importantes en la relación hemisférica. Y si bien desde comienzos del siglo XXI América Latina dejó de ser una prioridad para la política exterior de Washington, existen en la agenda una serie de cuestiones y problemas a los que la nueva Administración deberá prestar gran atención, bien por su trascendencia internacional, bien por sus importantes repercusiones en la política interna.
Para comenzar, hay que señalar que la política latinoamericana de Obama durante su primer mandato ha estado marcada por una clara línea de continuidad. Ésta ha sido establecida por la gestión y la personalidad de los tres secretarios de Estado adjuntos para asuntos hemisféricos que ejercieron su cargo en los últimos cuatro años: Tom Shannon (heredado de George Bush), Arturo Valenzuela y Roberta Jacobson. Desde la perspectiva de la nueva Administración queda por saber si el nuevo secretario de Estado, John Kerry, mantendrá a la actual responsable del cargo o si, por el contrario, hará un nombramiento que suponga algún tipo de cambios, por menores que estos sean.
Dados los desafíos y problemas que afronta EEUU en América Latina, lo más probable es que con independencia de la identidad del próximo secretario las líneas maestras de la política del Departamento de Estado hacia la región continúen siendo las mismas. De alguna manera, es previsible que los conceptos de “colaboración y responsabilidad compartida” con sus socios latinoamericanos, que han presidido la gestión del primer mandato de Obama, sigan estando presentes. La idea de que en América Latina EEUU “depende de sus socios”, tal como señaló recientemente en Madrid Roberta Jacobson, marca con claridad estos extremos y, muy especialmente, la forma cuidadosa con que EEUU se aproxima a América Latina en unos momentos tan delicados para la relación hemisférica como los actuales.
Desde la perspectiva del gobierno de EEUU se trata de aprovechar el buen momento que vive América Latina, tanto políticamente, con la consolidación por doquier de regímenes democráticos, como por su favorable coyuntura económica. El potente ascenso de sectores medios es una excelente oportunidad para la economía norteamericana en su búsqueda de mercados, como corroboran los distintos Tratados de Libre Comercio (TLC) firmados con 11 países latinoamericanos: México (NAFTA), Chile, Colombia, Perú, Panamá y DR-CAFTA (República Dominicana, Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua y Costa Rica). No se olvide que EEUU sigue siendo el principal socio comercial de América Latina y el mayor inversor directo, todavía a una enorme distancia de China. La integración de las cadenas productivas es esencial, tanto para la economía norteamericana como para las latinoamericanas. El buen comportamiento de México en esta materia en los dos últimos años así lo atestigua.
Los temas más delicados de la agenda hemisférica: presente y futuro
¿Cuáles son los principales problemas que afronta la Administración Obama en América Latina? De entre todos ellos podemos identificar a los cinco más importantes. Algunos tienen un fuerte componente bilateral, que afecta a las relaciones de Washington con algunos países en particular, mientras que otros se caracterizan por su naturaleza transversal o temática y afectan a casi todo el continente o a buena parte de él. Estos cinco mayores problemas, o potenciales conflictos, son: (1) la relación bilateral con Cuba; (2) las relaciones bilaterales con Venezuela y los demás países bolivarianos (más Argentina); (3) el narcotráfico y la seguridad ciudadana; (4) las migraciones; y (5) la economía.
Si bien estas cinco cuestiones afectan directamente a la gestión del Departamento de Estado, la mayor parte de las mismas también tiene un fuerte componente de política interna, como demuestran claramente los casos de Cuba y las duras discusiones en torno a la sanción de una ley migratoria. En el fondo de la cuestión no se debe olvidar la importancia creciente del voto “latino”, cada vez más determinante en algunos estados claves de EEUU. Esta situación dificulta el proceso de toma de decisiones por parte de la Administración, ya que la interacción de diversas dinámicas, a veces con intereses contradictorios, se percibe de forma cotidiana.
La presencia de gobiernos populistas y sus políticas fuertemente estatistas e intervencionistas ha llevado a EEUU a fijar posición en la defensa de las libertades democráticas, como la libertad de expresión. Desde esta perspectiva la promoción de la democracia sigue siendo un elemento articulador de la política latinoamericana del Departamento de Estado, pero en este punto en particular choca con la laxitud de la mayor parte de los gobiernos latinoamericanos o con sus particulares puntos de vista, como han demostrado la resolución de la toma de posesión del nuevo mandato de Hugo Chávez y la resolución de la crisis paraguaya, saldada con la suspensión de Paraguay de Mercosur y de Unasur. Por eso, el desenlace de las transiciones en Cuba (con sus posibles repercusiones migratorias en las costas de Florida) y Venezuela es seguida con particular atención en Washington.
En lo relativo al narcotráfico y la seguridad ciudadana, más allá de la preocupación de EEUU, hay que estar atentos a la evolución del problema de la legalización en la propia Unión. La gradual admisión de determinados consumos, comenzando por la marihuana, en algunos estados norteamericanos, no sólo repercute, como ya lo está haciendo, en la postura de algunos gobiernos latinoamericanos (Guatemala, Colombia y México, entre otros), sino que también tendrá impacto en el diseño de la política antinarcóticos de Washington. Sin embargo, cambios significativos en la acción de la DEA y en el diseño global de la lucha contra el narcotráfico sólo serán visibles en el medio plazo.
Al margen de las cinco cuestiones apuntadas más arriba hay otros problemas que afectarán de lleno el futuro de la relación hemisférica y que necesitarán de mayores precisiones y definiciones acerca de lo que quiere EEUU de América Latina, pero también de lo que América Latina quiere de EEUU. En este sentido, el hecho principal gira en torno al futuro de la Comunidad de Estados de América Latina y el Caribe (CELAC) y de la Organización de Estados Americanos (OEA).
La voluntad de algunos gobiernos bolivarianos de excluir a EEUU y Canadá de las instituciones multilaterales regionales se enfrenta a las posibles transiciones que más temprano que tarde tengan lugar en Venezuela y Cuba. Incluso en el caso de que en ambos países los próximos gobiernos continúen la línea política de los actuales, nada seguirá siendo igual dada la naturaleza del liderazgo de Hugo Chávez, por un lado, y de los hermanos Castro, por el otro. En este sentido, la celebración de la VII Cumbre de las Américas en Panamá en 2015 será una prueba crucial dada la voluntad del actual gobierno venezolano de que Cuba acuda a la misma.
La relación bilateral con Brasil será otro test interesante. Si bien por ambas partes son numerosos los factores que impulsan al acercamiento, el dilema brasileño entre ser líder regional o actor global, unido al fuerte nacionalismo que impregna a todos los niveles de su gobierno, influye negativamente en la relación, tensándola en algunas circunstancias mucho más de lo recomendable. El acercamiento a Cuba y Venezuela y la promoción de la democracia (o la aceptación de la política de hechos consumados de algunos gobiernos bolivarianos, comenzando por el de Caracas) pueden convertirse en zonas de fricción si nos son gestionados convenientemente.
La energía es otro factor clave en la evolución de la relación. La revalorización de la cuenca del Océano Atlántico dada la puesta en valor de nuevos yacimientos y reservas (Presal en Brasil, Vaca Muerta en Argentina, las importantes reservas de la Faja Petrolífera del Orinoco, la cuenca de Guyana y el golfo de México), sumada a la creciente explotación de gas y petróleo no convencionales en Canadá y EEUU han comenzado una verdadera transformación geopolítica del sector. Sin lugar a dudas, el hecho de que el continente americano esté emplazado entre los océanos Atlántico y Pacífico tendrá una importancia capital en el medio y largo plazos. A esto se suma el gran objetivo de Washington de completar la conectividad eléctrica de todo el continente en 2022.
Precisamente en relación con el Pacífico y la reorientación de EEUU hacia el este, nos encontramos con dos iniciativas: el Trans Pacific Partnership (TPP) y la Alianza del Pacífico, que incidirán de forma decisiva en la evolución de la relación entre EEUU y América Latina. La Alianza del Pacífico está integrada por Chile, Colombia, México y Perú, más Costa Rica y Panamá como observadores (España también se vinculó a fines de 2012 con el mismo estatus). La creación de la Alianza del Pacífico supuso un importante revulsivo en el proceso de integración regional latinoamericano y obligará a Brasil a adoptar algunas decisiones importantes en los años venideros. Desde la perspectiva de EEUU se da la circunstancia de que tanto los cuatro países miembros como los dos observadores tienen firmados TLC, lo cual es un acicate para una mutua convergencia.
Conclusiones
América Latina no será una prioridad en la política exterior de EEUU durante la próxima Administración, pero la importancia creciente del voto “latino” y el carácter interno de muchos problemas relacionados con la región (migraciones, narcotráfico y Cuba) harán que sigan mereciendo una atención destacada por el segundo gobierno de Obama.
La evolución de las transiciones en Venezuela y Cuba, a partir del momento en que se materialicen cambios de gobierno, dará lugar a nuevas dinámicas en toda América Latina que repercutirán de forma directa en la relación con EEUU. Mientras tanto, el Departamento de Estado seguirá apostando por la continuidad de su política, basada en el fortalecimiento de las relaciones bilaterales con los países más cercanos y en un distanciamiento vigilante con los más beligerantes. De todos modos, se ahondará el fortalecimiento de las políticas bilaterales en detrimento de la regional. Esto no quiere decir que ésta se abandone, como muestra la preparación de la VII Cumbre de las Américas, en 2015, o su apuesta por el futuro de la OEA.
