(*) Publicado el 4/10/2016 en Expansión.
El próximo 1 de diciembre de 2016, en Lucerna, España tomará la Presidencia del Consejo Ministerial de la Agencia Europea del Espacio (ESA, por sus siglas en inglés) hasta 2019. España ha sido socio fundador de la misma y su impulso ha permitido desarrollar una industria espacial que goza de una gran reputación, capacidad de exportación y talento. Los programas de la ESA canalizan la inversión pública hacia la investigación espacial, por lo que la participación –y desde luego la Presidencia– generan oportunidades de influencia y de negocio para la industria. A pesar de que el Plan Integral de Política Industrial del Ministerio de Industria declaró estratégico al sector espacial en 2010 por su potencial de crecimiento, efecto tractor y capacidad de exportación, el sector se vio perjudicado por la crisis económica como si no lo fuera y se sucedieron los impagos en los programas obligatorios y los recortes en los voluntarios.
En 2012, España redujo su contribución a los programas opcionales de 143 a 79 millones y a finales de 2013 se había acumulado una deuda de 128 millones con la ESA. Como resultado, entre 2011 y 2014 pasó de ocupar el lugar 13 al 18 en el ranking global y del 8 al 11 en el europeo. La situación comenzó a revertirse en 2014, cuando España se puso al corriente de pagos con la ESA y anunció en el Consejo Ministerial de Luxemburgo su intención de estabilizar su contribución anual en torno a los 150 millones de euros. Sin embargo, esa cifra se queda 100 millones lejos del objetivo de invertir el 8% del total de los programas opcionales, de acuerdo al peso relativo del PIB español, porque son esos programas los que más retornos industriales generan.
“[La comunidad espacial española] ha carecido de liderazgo gubernamental y no dispone de una política espacial propia ni de una agencia que desarrolle esa política”
El crecimiento del sector espacial se ha mantenido gracias a los esfuerzos de la comunidad espacial. De ella destacan como gestores el Centro para el Desarrollo Tecnológico en Industrial (CDTI), del Ministerio de Economía y Competitividad, en estrecha colaboración con la Secretaría General de la Industria y de la Pyme, del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio; un amplio número de usuarios que incluyen a los ministerios de Defensa, Fomento, Agricultura y Medio Ambiente, las embajadas, el Centro Nacional de Inteligencia (CNI) o la Guardia Civil, entre otros; así como un entramado de empresas agrupadas en la Comisión del Espacio de la Asociación de Tecnologías de Defensa, Aeronáutica y Espacio (TEDAE). Sin embargo, esa comunidad ha carecido de liderazgo gubernamental y no dispone de una política espacial propia ni de una agencia que desarrolle esa política. Esta anomalía, incluso dentro de las potencias espaciales medianas, ha privado al sector espacial de la visibilidad debida y ha limitado sus posibilidades de expansión tanto o más que las dificultades presupuestarias.
A diferencia de otros países, los gobiernos españoles no han tenido una visión de la importancia del espacio para la prosperidad económica y la vida cotidiana de sus ciudadanos, por lo que no pueden movilizar a la sociedad ni liderar la transformación digital, espacial y tecnológica que proponen las administraciones y la industria ni conectar las distintas agendas ministeriales e internacionales del espacio. El espacio no es estratégico sólo por razones científicas, tecnológicas y económicas (que también) sino porque es un sector indispensable para la implantación y funcionamiento de la economía digital, para la conectividad electrónica, para la prestación de servicios públicos de calidad, para el crecimiento de la economía y del empleo mediante nuevas aplicaciones comerciales. España cuenta con algunos planes ministeriales pero no cuenta con una política espacial que las oriente, integre y actualice para fomentar sinergias y economías de escala.
Las políticas espaciales son necesarias porque corresponde a cada Gobierno determinar la importancia y las funciones del sector espacial, el reparto de responsabilidades y sus objetivos. Son necesarias porque el ecosistema espacial, el modelo de gobernanza, la regulación, las inversiones, la I+D+i, los socios y el talento varían en función de que el espacio se oriente sólo a las necesidad de seguridad y defensa, las comunicaciones, la explotación comercial o a los servicios públicos. Sin política espacial resulta muy complicado planificar la inversión privada, establecer acuerdos bilaterales con países o multilaterales con organizaciones y sostener el modelo de negocio de fabricantes, operadores e investigadores.
“El diseño y la ejecución de las políticas espaciales precisa un modelo de gobernanza distinto al actual”
El diseño y la ejecución de las políticas espaciales precisa un modelo de gobernanza distinto al actual. Para empezar, necesita un responsable único que haga visible la implicación del Gobierno al más alto nivel posible y la existencia de una agencia espacial que coordine la planificación. Las agencias del espacio son esenciales para la gestión, coordinación y planificación de las actividades espaciales y el asesoramiento de usuarios y decisores. Sin embargo, necesitan contar con un valedor de alto nivel que defina las orientaciones políticas de la agencia y asuma las funciones gestoras intermediación, arbitraje y rendición de cuentas.
La falta de liderazgo se intenta suplir desde la Administración con una coordinación informal, no reglada y que depende de las relaciones personales entre numerosos actores gubernamentales que no paran de crecer y a los que habrá que añadir las administraciones autonómicas que se muestran menos constreñidas por el rigor presupuestario y más proclives a la inversión. El sector industrial también interactúa con la Administración sin un patrón formal, a diferencia de países como Francia donde existe un comité consultivo entre la Administración, industria y usuarios (Cospace) que se dedicó su reunión de junio pasado a preparar el Consejo Ministerial de diciembre. Las carencias son conocidas y para resolverlas se creó una Comisión Interministerial de Política Industrial y Tecnológica del Espacio en noviembre de 2014 pero sus esfuerzos de coordinación y planificación se interrumpieron con el fin de la Legislatura.
En estas circunstancias, puede parecer un reto complicado asumir la Presidencia de la ESA pero, por el contrario, también ofrece una oportunidad estratégica formidable si se acude a ella con ideas claras para resolver los problemas de visión, política, agencia e inversiones que se han mencionado. Quedan pocas semanas pero se debería intentar porque el futuro de la industria espacial española dependerá en buena parte de la imagen y la declaración de intenciones que lleve España al Consejo de diciembre.
Félix Arteaga
Investigador principal de Seguridad y Defensa del Real Instituto Elcano | @rielcano
