Vigilancia y límites al programa nuclear de Irán: el Plan de Acción Integral Conjunto (Joint Comprehensive Plan of Action, JCPOA)

Vigilancia y límites al programa nuclear de Irán: el Plan de Acción Integral Conjunto (Joint Comprehensive Plan of Action, JCPOA)

Tema

El pasado 17 de julio en Viena los cinco miembros  permanentes del Consejo de Seguridad, Alemania y la alta representante de la   UE (E3UE+3) e Irán firmaron el denominado Plan de Acción Integral Conjunto   (Joint Comprehensive Plan of Action, JCPOA) para resolver uno de los   principales problemas de seguridad que afectan a la comunidad internacional: el eventual desarrollo por Irán del arma nuclear.

Resumen

El acuerdo del Plan de Acción Integral Conjunto (Joint Comprehensive Plan of Action,  JCPOA) atiende a varios fines. Por un lado, establece unos límites estrictos y  muy detallados al programa nuclear iraní, cuyo cumplimiento se garantiza  mediante un régimen de verificación mucho más estricto que el aplicado en  general por el Organismo de la Agencia Internacional de la Energía (OIEA en sus  siglas inglesas). Por otro, el Acuerdo pretende orientar el programa nuclear de  Irán a fines comerciales y pacíficos mediante incentivos que buscan hacerlo  inerme a largo plazo. El Acuerdo no está, sin embargo, exento de problemas.  Permite que Irán mantenga sus capacidades intactas, aunque reduce su  potencialidad. También establece un régimen de verificación muy sólido aunque  no permite un acceso irrestricto a los inspectores del OIEA. Por último, habrá  que ver cómo afectan las concesiones realizadas a Irán al régimen de no  proliferación. En última instancia, como todos los acuerdos, será su  interpretación futura la que determine su éxito o fracaso, y esa interpretación  dependerá mucho de la evolución del contexto estratégico regional y la relación  entre los actores que han firmado el Acuerdo.

Este ARI se centra, precisamente, en analizar los aspectos  técnicos del JCPOA relacionados con las obligaciones impuestas al programa  nuclear de Irán, contextualizando esas obligaciones para valorar su fuerza y  efectividad, así como de sus lagunas y debilidades. Analiza las medidas de transparencia  y vigilancia mediante la aplicación de un Protocolo Adicional reforzado, las  limitaciones al programa de enriquecimiento de uranio y el intento por  transformarlo en un programa de carácter comercial, así como la eliminación de  la vía del plutonio y la cuestión de las “posibles dimensiones militares”.

Análisis

Introducción

El acuerdo del Plan de Acción Integral Conjunto (Joint Comprehensive Plan of Action,  JCPOA) es un  ejemplo paradigmático de actuación del Consejo de Seguridad, impulsado por sus  cinco miembros permanentes, junto a Alemania y la UE, para resolver una  situación de amenaza a la paz y seguridad internacionales a través de  negociaciones diplomáticas y mediante los mecanismos multilaterales existentes.  Las negociaciones fueron apuntaladas y, en última instancia, propiciadas por  las consecuencias económicas y financieras generadas por las sanciones a Irán  desde el año 2006 a través de seis resoluciones del Consejo de Seguridad de  Naciones Unidas (NNUU) adoptadas bajo el Capítulo VII de la Carta de NNUU. El  resultado es un acuerdo político entre siete países plasmado en 159 páginas que  se “transpone” al Derecho Internacional como anexo a una nueva Resolución del  Consejo de Seguridad (S/RES/2231). Además, a través de esta Resolución, el  Consejo de Seguridad otorga el mandato al Organismo de la Agencia Internacional  de la Energía (OIEA en sus siglas inglesas), una organización internacional que  forma parte de los organismos especializados del sistema de NNUU, para llevar a  cabo la vigilancia y verificación necesarias de los compromisos de carácter  nuclear adquiridos por Irán bajo este acuerdo.

Medidas de transparencia y vigilancia para evitar un programa clandestino

Muchos expertos consideran que la mayor amenaza en el caso  de Irán proviene de sus actividades secretas, más que del posible desvío de  material fisible de su programa “declarado” hacia finalidades ilícitas. Por  ello, el JCPOA establece un sólido régimen de inspección para garantizar el  cumplimiento del acuerdo y que Irán no realiza actividades clandestinas.

En la actualidad, bajo el acuerdo de salvaguardias generales  de Irán, el OIEA carece de los instrumentos legales apropiados para garantizar  con absoluta certeza que Irán no realiza actividades clandestinas. Teniendo en  cuenta el historial de Irán (tanto Natanz como Fordow fueron descubiertas por  los servicios de inteligencia occidentales), algunos sectores han exigido que  el acuerdo obligara a Irán a aceptar un régimen de inspección en el que hubiera  un acceso inmediato e irrestricto a todos los lugares y personal que el OIEA  considerara oportuno visitar y entrevistar, al objeto de resolver cualquier  duda o preocupación. Un régimen similar al establecido en la Resolución 1282  (1999) que establecía la UNMOVIC en Irak y que otorgaba a esta Comisión un  acceso ilimitado a lugares y a personal iraquí. El JCPOA está lejos de ese  nivel de intrusismo. El Acuerdo de Viena establece un régimen de acceso que se  basa fundamentalmente en las medidas del Protocolo Adicional, reforzado por un  mecanismo recogido en los párrafos 74 a 78 del Anexo I para resolver rápidamente  posibles controversias entre las partes.

El Protocolo Adicional (que más de 120 países han firmado  con el OIEA, aunque no era el caso de Irán) contempla entre sus disposiciones  el denominado acceso complementario que, de acuerdo con sus artículos  5.c y 9, obliga al Estado “a facilitar al OIEA acceso a cualquier lugar  especificado por el Organismo […] a fin de realizar muestreo ambiental […]”  y “acceso a los lugares especificados por el Organismo para realizar muestreo  ambiental de grandes zonas […]”. Bajo el Protocolo Adicional, el OIEA puede  solicitar acceso a cualquier lugar (incluidas instalaciones militares, aunque  no se especifica) si tiene amplias sospechas de que hay actividades  clandestinas con material nuclear no declarado.

La aplicación del Protocolo Adicional es, por tanto, una medida  de enorme importancia que Irán aplicará primero provisionalmente, como ya hizo  entre 2004 y 2006, y que deberá ser ratificado por Irán después de ocho años o  si el OIEA llega antes a las denominadas Conclusiones Amplias (garantía del  OIEA de que no hay actividades clandestinas). La ratificación por parte de Irán  es un paso difícil pero fundamental. Difícil porque la ratificación exige la  autorización del Parlamento iraní y del líder supremo, y no debe darse por  descontada. Fundamental, porque a diferencia de muchas de las medidas del  JCPOA, el Protocolo Adicional, una vez ratificado, no está sometido a los límites  temporales del JCPOA.

Sin embargo, las potestades de inspección que el Protocolo  Adicional otorga al OIEA no son ilimitadas. El mismo artículo 5 señala  posteriormente que si el Estado “no está en condiciones de facilitar dicho  acceso, hará todos los esfuerzos razonables para satisfacer la petición del OIEA,  sin demora, en lugares adyacentes o por otros medios”. Y el artículo 9 exige  previamente la aprobación de la Junta de Gobernadores del OIEA. Por lo tanto,  el acceso complementario del Protocolo Adicional no es automático y esas  cláusulas, utilizadas con mala fe, pueden dilatar el proceso e, incluso,  impedir que el OIEA pueda acceder a un lugar del que sospeche.

El JCPOA establece un mecanismo para soslayar la indefinición  de las disposiciones del Protocolo Adicional, y que da la última palabra a los  miembros occidentales de la Comisión Conjunta. Al igual que en aplicación de un  Protocolo Adicional normal, bajo el JCPOA, el OIEA debe informar a Irán de  cuáles son sus dudas en relación con la existencia de material o actividades  clandestinas. Irán puede proporcionar la información oportuna para aclarar esas  dudas, y de no hacerlo, o no ser suficiente, el OIEA puede solicitar acceso a  los lugares necesarios para verificar que no haya material no declarado. Por su  parte, Irán puede en un primer momento negarse y ofrecer medios y lugares  alternativos para aplacar esas posibles sospechas. Sin embargo, en última  instancia, si el OIEA no ha visto satisfechas sus pretensiones en 14 días, “los  miembros de la Comisión Conjunta, por un voto de al menos cinco de sus ocho  miembros” asesorarán sobre los medios necesarios para resolver las  preocupaciones del OIEA. Este artículo señala también que el proceso de  consultas entre los miembros de la Comisión Conjunta no excederá de siete días,  e Irán deberá aplicar las medidas necesarias en tres días. En total, el  procedimiento establece un máximo de 24 días para resolver la cuestión, y  otorga a los componentes occidentales de la Comisión Conjunta (Alemania,  Francia, EEUU, el Reino Unido y la alta representante de la UE) la potestad de  decidir las medidas a adoptar en caso de que no haya acuerdo.

Mucho se ha discutido sobre ese margen temporal de 24 días,  que para algunos otorga a Irán tiempo suficiente para borrar las huellas de  eventuales actividades ilícitas. No sería fácil hacer desaparecer las trazas de  uranio de un lugar donde este material ha sido utilizado en estado gaseoso,  porque impregna hasta el último rincón y la propia atmósfera, pero sí sería más  fácil eliminar los indicios de experimentos que no exigen la utilización de  uranio enriquecido y que, sin embargo, pudieran estar relacionados con las  posibles dimensiones militares del programa nuclear iraní.

Enriquecimiento de uranio: hacia un verdadero programa comercial

En el JCPOA, el E3UE+3, además de la evidente contrapartida  del levantamiento de sanciones, ha aceptado otra concesión mayor, sin la cual  Irán no hubiera firmado el acuerdo y que muchos consideran el principal  problema del mismo: el derecho de Irán al enriquecimiento de uranio.

El JCPOA acepta que Irán mantenga su capacidad de  enriquecimiento sometida a importantes límites, que tienen, sin embargo, una  duración temporal limitada. El JCPOA recoge en el prefacio que “las  limitaciones descritas serán seguidas de una evolución gradual y a un ritmo  razonable, del programa nuclear iraní, incluidas sus actividades de  enriquecimiento, hacia un programa comercial para usos exclusivamente pacíficos…” y reconoce que “tras la aplicación con éxito  del JCPOA, […] el programa nuclear de Irán será tratado como el de cualquier  otro Estado parte del TNP [Tratado de No Proliferación]”.

Las críticas al acuerdo en este punto son razonables. El  acuerdo supone reconocer y aceptar el estatus de “Estado umbral” de Irán. Es  decir, la capacidad de Irán de dominar todo el ciclo de combustible nuclear  (aunque en principio Irán renuncia a la capacidad de reprocesamiento) y, por lo  tanto, la capacidad técnica y teórica para obtener el material fisible  necesario para fabricar un arma nuclear si las autoridades iraníes tomaran la  decisión. Se trata de una concesión importante por parte de EEUU que en sus  acuerdos de cooperación nuclear civil ha exigido generalmente la renuncia de  sus contrapartes a desarrollar la tecnología para enriquecer uranio.

EEUU ha intentado limitar los efectos de esta decisión y ha  seguido manteniendo antes, durante y tras las negociaciones que el TNP no  reconoce el derecho a enriquecer uranio. En el JCPOA no aparece tampoco  recogido el enriquecimiento como parte de lo que se conoce como derecho al uso  pacífico de la energía nuclear. El Acuerdo recoge específicamente que “las  disposiciones y medidas en el JCPOA […] no deben ser consideradas como  precedente para ningún otro Estado, ni para los principios fundamentales del  derecho internacional, ni los derechos y obligaciones bajo el TNP y otros  instrumentos pertinentes […]”. El miedo es que, aunque es una posibilidad  remota, el reconocimiento de facto de dicha capacidad a Irán puede también dar  pie a una carrera nuclear en la región.

El planteamiento del JCPOA es aceptar lo que es ya un hecho  a cambio de transformar el programa de enriquecimiento de Irán en un verdadero  programa de enriquecimiento comercial que sirva a las necesidades civiles de Irán.  Para hacerlo, el JCPOA ha diseñado un minucioso e imaginativo plan en el que el  enriquecimiento responda a las necesidades civiles de combustible y lo que se  produzca se consuma.

En un primer momento, Irán deberá reducir la cantidad de  uranio que posee y el número de centrifugadoras en funcionamiento con el objetivo  de extender el denominado “período de ruptura” que Irán necesitaría para  construir una bomba (de unos dos meses a un año según calculan los expertos), y  crear las condiciones de confianza adecuadas para dar paso a una segunda fase  de reestructuración del programa de enriquecimiento de Irán. Durante este  tiempo, Irán sólo producirá uranio enriquecido al 3,7%, más por razones simbólicas  que por necesidades reales de combustible, puesto que no existe ninguna  instalación actualmente en Irán que pueda usar este combustible. Durante este  periodo, Irán se compromete a limitar sus existencias de uranio enriquecido  hasta el 3,7% a 300 kg (frente a las casi 8 toneladas contabilizadas por el  OIEA en su informe de agosto de 2015) y a continuar con la suspensión de  enriquecer uranio por encima de ese porcentaje durante otros 15 años (suspensión  ya vigente gracias al JPOA).

Igualmente, Irán deberá reducir el número de centrifugadoras  activas que posee en la instalación de Natanz a 5.060 y el resto, unas 10.000,  serán desconectadas y almacenadas bajo constante vigilancia del OIEA. Por su  parte, la instalación de Fordow, planta de enriquecimiento subterránea, será transformada  en un centro de tecnología, física y nuclear, y una parte de sus  centrifugadoras –algo menos de 2.000– serán retiradas y almacenadas, y el resto,  1.044, seguirán instaladas pero sin producir uranio enriquecido.

Por último, Irán sólo utilizará centrifugadoras del tipo  IR-1, que no son eficientes y obligan a utilizar un número muy elevado de ellas,  además de ampliar las instalaciones para producir el combustible necesario para  una central nucleoeléctrica. Mientras tanto, Irán podrá seguir investigando y  ensayando centrifugadoras más avanzadas con una eficiencia mucho mayor a la  hora de producir uranio enriquecido, sin que esas centrifugadoras puedan, en  esta primera fase, producir uranio enriquecido. El JCPOA establece también unos  límites muy estrictos a dicho programa de I+D y lo reduce en relación con sus  dimensiones actuales.

En una segunda fase, el JCPOA establece como objetivo ir  prescindiendo, paso a paso, de las centrifugadoras de tipo IR-1, lo que se  iniciaría a partir del 10º año desde el comienzo de la aplicación del acuerdo.  En esta segunda fase, y a partir del octavo año, Irán comenzará a manufacturar  algunas de esas centrifugadoras más eficientes en las cantidades fijadas con  gran detalle en el JCPOA. Éstas deberán ser almacenadas bajo vigilancia del  OIEA hasta que sean necesarias de acuerdo con el plan de enriquecimiento a  largo plazo y con el plan de I+D de enriquecimiento que Irán debe proporcionar  al OIEA al comenzar a aplicar provisionalmente el Protocolo Adicional. Este  punto es fundamental: el programa de enriquecimiento y la instalación de nuevas  centrifugadoras deberá responder a las necesidades comerciales de Irán, y el  OIEA deberá verificar que no existen inconsistencias entre los planes  declarados por Irán y su programa real.

En definitiva, y aunque pueda parecer paradójico ayudar a Irán  a mejorar sus centrifugadoras, el JCPOA (en lo relativo a la vía del  enriquecimiento) busca con ello crear las condiciones para que el programa de  enriquecimiento de Irán se corresponda perfectamente con sus necesidades de  combustible. De esta forma, el uranio que Irán enriquecería sería utilizado  como combustible, quedando inutilizado para crear una bomba atómica y evitando  su acumulación. Se trata de una solución creativa, pero que conlleva, no sólo  que Irán mantenga sus capacidades de enriquecimiento, sino que las mejore con  los consiguientes riesgos que esto plantea.

La vía del plutonio: la amenaza del reactor de Arak

La construcción del reactor de investigación de Arak ha  generado en los últimos años un nuevo motivo de preocupación: que Irán pudiera  en el futuro contar con plutonio. El diseño para esta instalación preveía un  reactor de agua pesada de 40MW, un diseño altamente proliferante, con capacidad  para generar el plutonio suficiente para una bomba atómica anual.

A Irán le quedaban apenas uno a dos años para completar la  construcción del reactor y todavía no se había instalado el núcleo del mismo.  El Acuerdo es por ello, en este punto, más oportuno si cabe porque el hecho de  que Irán no hubiera instalado el núcleo del reactor ha facilitado que el régimen  iraní aceptara un cambio en su diseño. Además, porque las posibilidades de un  ataque israelí contra esta instalación hubieran aumentado al acercarse el  momento de su entrada en funcionamiento. Para Israel, podría haber resultado  difícil aceptar sin intervenir que Irán abriera una nueva vía para obtener  material para un arma nuclear. Y en dicho caso, el margen de actuación hubiera  sido estrecho, porque el bombardeo de un reactor de 40MW en funcionamiento  tendría consecuencias medioambientales catastróficas.

El JCPOA es también bastante detallado en cuanto a la forma  de anular la amenaza de Arak. Irán acepta cambiar el diseño del núcleo de forma  que el plutonio que se pudiera extraer no sea apropiado para ser utilizado con  fines militares. El JCPOA establece unas características preliminares para el  diseño del nuevo reactor (entre otros parámetros señala que no deberá exceder  de 20MW lo que ya reduce su peligrosidad) y crea un grupo de trabajo del E3UE+3  que, junto a Irán, formarán un consorcio internacional para llevar a cabo el  proyecto de modernización de Arak. Para mayor seguridad, el consorcio  internacional producirá la primera carga del núcleo y posteriormente cooperará con  Irán para ulteriores recargas.

Por otro lado, Irán se compromete durante 15 años a no  realizar actividades de reprocesamiento, incluidas actividades relacionadas de  I+D, ni a construir ninguna instalación de reprocesamiento susceptible de  separar plutonio del combustible gastado del reactor. En el acuerdo, Irán señala  también que no tiene “la intención” de realizar esas actividades  posteriormente. Finalmente, Irán acepta exportar todo el combustible gastado.

Las posibles dimensiones militares: la hoja de ruta entre el OIEA e Irán

El JCPOA se refiere a las posibles dimensiones militares de  manera muy breve, tanto en el preámbulo (Párrafo 14), como en el Anexo I (párrafo  66) en lo que se denomina “cuestiones preocupantes pasadas y presentes”,  eufemismo para sortear la expresión de “posibles dimensiones militares” que Irán  rechaza. El planteamiento de los negociadores ha sido dejar que esta cuestión  continúe siendo tratada paralelamente entre el OIEA e Irán, que el mismo 14 de  julio firmaron una “Hoja de ruta para la aclaración de las cuestiones  pendientes pasadas y presentes relativas al programa nuclear de Irán”. Irán  deberá ofrecer explicaciones sobre esta cuestión, pero las formas y el  procedimiento para hacerlo han sido negociados y acordados exclusivamente con  el OIEA, y algunos de sus detalles no se han hecho públicos.

El JCPOA señala simplemente que Irán aplicará en su  totalidad lo establecido en esa hoja de ruta y que el director general del OIEA  presentará a la Junta de Gobernadores el 15 de diciembre su valoración final  sobre la resolución de las cuestiones pendientes pasadas y presentes. El JCPOA  incluso prejuzga el resultado de dicho informe puesto que afirma que, en el  marco de la Junta de Gobernadores, el “E3UE+3 presentará una resolución al  objeto de cerrar la cuestión”.

Teniendo en cuenta esto último, y el ajustado calendario que  el E3UE+3 ha impuesto al OIEA para resolver esta cuestión, es muy probable que  el informe que su director publique en diciembre no acabe de aclarar todas las  preocupaciones y dudas que la comunidad internacional tiene al respecto. Sin  embargo, es de esperar que la investigación permita al OIEA obtener mayor  información sobre las actividades iraníes de militarización, y, en  consecuencia, establecer mejores controles para evitar que Irán pueda  desarrollar esas actividades en el futuro sin ser detectado.

Conclusiones

El JCPOA es un acuerdo de una gran inteligencia y visión: no  es un documento puramente represivo que se contenta con fijar unos límites,  sino que establece una clara estrategia a medio-largo plazo para acomodar el  programa nuclear de Irán a su declarado carácter comercial y pacífico. Pretende  así crear los incentivos necesarios para que Irán cumpla con él. Pero, al mismo  tiempo, acepta un programa de enriquecimiento que podría dispararse en el  futuro y que sienta un peligroso precedente para el régimen de no proliferación.

Desde el punto de vista de la verificación, el régimen  impuesto por el JCPOA es muy estricto, yendo más allá de los estándares de los  Acuerdos de Salvaguardias Generales del OIEA y del Protocolo Adicional, y deja  pocos resquicios para un programa encubierto. Pero el acuerdo no contempla un  régimen de acceso total, a cualquier lugar y en cualquier momento, lo que puede  dificultar conocer todo lo que Irán sabe y ha hecho en el ámbito de la  militarización nuclear.

Se trata, por tanto, desde el punto de vista técnico de un  acuerdo sólido, muy detallado y con un muy alto nivel de garantías. Sin  embargo, deja resquicios que pueden generar tensiones en el futuro. Por ello,  en último término, el éxito del acuerdo no dependerá únicamente de que las  partes cumplan con las disposiciones del mismo. El cumplimiento del JCPOA es  necesario pero no suficiente. El aislamiento artificial que ha acompañado a la  negociación del acuerdo no será posible mantenerlo durante su aplicación. El éxito  del mismo dependerá mucho también de la evolución en las relaciones entre EEUU  e Irán, de las dinámicas internas en ambos países, y de las relaciones entre  los principales actores de la región.

En una conversación con David Ignatius, el que fuera consejero  de Seguridad Nacional del presidente George Bush, Brent Scowcroft, apuntaba a  la necesidad de dialogar con Irán con el objetivo de crear un marco de  seguridad que le diera la confianza suficiente para renunciar a las armas  nucleares. La Administración Obama ha seguido el camino inverso, pero no podrá  obviar la necesidad de crear un marco de seguridad en la región, que no sólo dé  confianza a Irán para renunciar definitivamente a las armas nucleares, sino que  genere también confianza en el resto de actores regionales para que no torpedeen  este proceso.

Santiago Antón Zunzunegui
Diplomático