Tema
Este artículo analiza la contribución de la Cooperación Estructurada Permanente (Permanent Structured Cooperation, PESCO) a la Europa de la Defensa tras cumplirse siete años de su creación.
Resumen
La Cooperación Estructurada Permanente (Permanent Structured Cooperation, PESCO) ha evolucionado desde su creación en 2017 para superar los obstáculos existentes y avanzar hacia una Europa de la Defensa, facilitando el desarrollo de las capacidades y la autonomía que precisa la Política Común de Seguridad y Defensa. El análisis muestra avances significativos, aunque de una maduración especialmente lenta, lo que sugiere que los compromisos vinculantes establecidos resultan insuficientes para avanzar decididamente hacia la integración europea en defensa.
Análisis
La PESCO constituye otro elemento clave en el desarrollo del Segundo Pilar de la Unión Europea y de una Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD), parte integral de la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC). Recogida en el Tratado de Lisboa de 2009, su materialización ha sido particularmente lenta a causa de la reluctancia de algunos Estados miembros en avanzar en este asunto. Tanto es así que el presidente de la Comisión, Jean-Claude Juncker, la llegó a denominar “la bella durmiente”.[1] Sin embargo, la ilegal anexión de Crimea por Rusia en 2014, unido al referéndum del Brexit en 2016 y la elección de Donald Trump como presidente de Estados Unidos (EEUU) actuaron como catalizadores de su aprobación a finales de 2017.
Su idea vertebradora original era disponer de capacidad militar autónoma para gestionar crisis con impacto en la Unión Europea (UE), tras la experiencia de Yugoslavia. Aunque el Tratado establece que el propósito final de la PCSD es, en última instancia, una “defensa común” (artículo 46.2), la PESCO, pensada originalmente para lograr la integración en esta materia, ha tenido una menor ambición y sólo pretende una mayor cooperación militar entre los países dentro de un marco legal de compromisos más vinculantes.
Inicialmente concebida por las tres naciones más grandes (Reino Unido, Alemania y Francia), el Brexit dejaría en manos fundamentalmente de Francia y Alemania su implementación práctica que se debatió entre dos principios básicos: unos compromisos ambiciosos (concepto avant-garde impulsado por Francia), que permitieran progresar con rapidez, frente a unos compromisos inclusivos (impulsado por Alemania) que permitiera que todos los Estados miembros pudieran participar. El acuerdo entre Francia y Alemania facilitó la entrada de España e Italia que, de forma conjunta, informaron al alto representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad de que apoyarían su lanzamiento. Sin embargo, esta iniciativa no fue bien recibida por todos los países, ya que algunos como Polonia manifestaron que la PESCO se orientaba a la gestión de crisis en lugar de a la defensa colectiva, beneficiaba a los Estados con una industria de defensa importante y daba preferencia a las amenazas del sur de Europa.[2] La búsqueda de un equilibrio entre ambos principios daría lugar a una PESCO sui generis sin la fuerza que algunas naciones querían, pero que ha permitido progresar en la Europa de la Defensa, evitando dejar atrás a otros Estados miembros y evitando, en cierta medida, una Europa en círculos concéntricos o una Europa a dos velocidades.
Este análisis pretende evaluar el papel que ha desempeñado la PESCO desde su creación a partir de fuentes abiertas, analizando hasta qué punto está resolviendo los problemas para alcanzar esa defensa común deseada, sin olvidar el papel desempeñado por España. Una tarea difícil porque documentos oficiales como los Planes Nacionales de Aplicación no son de libre difusión.
Descripción de los compromisos
La PESCO se constituyó formalmente el 11 de diciembre de 2017[3] de acuerdo con el artículo 42(6) del Tratado y el Protocolo 10 del mismo. Todos los Estados miembros se adhirieron a este acuerdo, aprobando los 20 compromisos más vinculantes que recogía dicho documento, excepto Dinamarca y Malta, aunque Dinamarca decidió incorporarse en mayo de 2023. Estos compromisos se han agrupado en cinco pilares o áreas: inversiones, planificación, dimensión operativa, reducción de limitaciones o carencias en capacidades y reforzamiento de la base tecnológica e industrial. La propia PESCO ha concedido un amplio periodo de tiempo para el cumplimiento de estos compromisos fijados inicialmente para el año 2025. A continuación, se describen los más importantes:
- Respecto a las inversiones en defensa, la PESCO exige que se dedique un 20% del gasto total y un 2% en investigación y tecnología, aunque estos valores se aplican en conjunto, no individualmente, conforme al acuerdo tomado en la Agencia Europea de Defensa (European Defence Agency, EDA) en noviembre de 2007. El porcentaje del gasto en defensa respecto al PIB no ha sido objeto finalmente de compromiso, aunque algunos Estados sí lo han hecho en el marco de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN).
- Los Estados miembros se comprometen a desarrollar y proporcionar capacidades de defensa estratégicamente relevantes. Esto debe realizarse en el marco de la Revisión Coordinada Anual de Defensa (Coordinated Annual Review on Defence, CARD), de forma conjunta y haciendo uso del apoyo que ofrece el Fondo Europeo de Defensa (European Defence Fund, EDF) que gestiona la Comisión Europea (DG DEFIS). En este sentido, se ha previsto que los proyectos PESCO reciban como incentivo una financiación adicional del EDF del 10% sobre el 20% de la financiación europea. Esto debería facilitar la sincronización y armonización de las prioridades nacionales en capacidades militares, objetivo básico de la CARD, aunque la participación en esta Revisión es voluntaria.
- Respecto a las fuerzas existentes, los compromisos se centran en medidas que mejoren su disponibilidad, interoperabilidad, flexibilidad y capacidad de despliegue para realizar las misiones y operaciones de la PCSD, incluida su financiación.
- Los compromisos sobre las limitaciones actuales de capacidades se centran en trabajar conjuntamente para superarlas tomando como referencia el Plan de Desarrollo de Capacidades (Capability Development Plan, CDP) y la CARD. La exigencia es dar prioridad a la colaboración y participar en, al menos, un proyecto de esta naturaleza, algo que todas las naciones han superado con creces como se muestra más adelante.
- La última categoría compromete a los Estados miembros a participar en el desarrollo de programas conjuntos de equipos europeos que promuevan su industria y a hacerlo, en el marco de la EDA, con el fin último de hacerla más competitiva y generar un impacto positivo sobre su base tecnológica e industrial (EU’s Defence Technological and Industrial Base, EDTIB).
Este esquema permite que los Estados miembros elijan el nivel de ambición o de cooperación en las diferentes capacidades militares y sectores industriales. Es decir, el compromiso es hacer proyectos de capacidades conjuntos, pero sólo si y cuando los Estados miembros quieran. En cada uno de estos proyectos, los Estados miembros gozan de libertad para establecer el sistema de gobierno y la forma de tomar las decisiones, lo que les otorga bastante autonomía en su gobernanza.[4]
La gestión de la PESCO la realiza un secretariado formado por personal del Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE), el Estado Mayor de la UE y la EDA bajo la responsabilidad del alto representante de la UE. El primero actúa de coordinador, el segundo evalúa operativamente los proyectos y su cumplimiento, mientras que la EDA evalúa su contribución al desarrollo de capacidades. Anualmente, el alto representante elabora un informe sobre el estado de la PESCO basado en los Planes Nacionales de Aplicación (National Implementation Plan, NIP) remitidos por los Estados miembros de acuerdo con su artículo 6.3.
Principales proyectos
El Consejo ha aprobado las convocatorias y proyectos que muestra la Figura 1:
La Figura 2 encuadra los proyectos actualmente existentes por áreas o dominios. Como se observa el área del espacio es la que menor número de proyectos tiene, algo que parece extraño, dada su relevancia operativa.
La Figura 3 muestra los proyectos en los que colaboran dos naciones. La penúltima fila representa el total de proyectos en los que las naciones participan, mientras que en la siguiente se muestra el total de proyectos que lideran. Como se puede ver, Francia encabeza esa lista seguida por Italia, España y Alemania. El segundo grupo estaría formado por Grecia, Portugal, Rumanía, los Países Bajos y Suecia. Respecto a liderar los proyectos de nuevo destaca Francia con holgura seguida de Italia, Alemania y Grecia.
Como se ve en la Figura 3, España participa en 31 proyectos, lo que supone casi la mitad del total, una cifra elevada teniendo en cuenta que muchos de estos proyectos requerirán de una fase de investigación, desarrollo y producción con un coste especialmente alto, como puede ser el de la corbeta europea. Su distribución se puede ver en la Figura 4.
Figura 4. Distribución de los proyectos PESCO en los que participa España
España colabora principalmente con Francia, Italia y Alemania y, un poco más lejos, con Portugal. Como se observa, la participación en temas ciber y C4ISR parece relativamente baja, cuando es un área especialmente avanzada tecnológicamente, mientras que su participación en entrenamiento e instalaciones parece igualmente baja. España lidera proyectos en capacitadores conjuntos (1), sistemas aéreos (2), marítimo (1) y C4ISR (1). En total son cinco, una cifra, quizá, un poco baja para el papel que debería representar. Desafortunadamente, el Ministerio de Defensa no publica información adicional sobre la participación española.
Valoración y críticas de los resultados
Anualmente el Consejo formula una serie de recomendaciones al evaluar el progreso realizado por los Estados miembros participantes para cumplir los compromisos tomados en el marco de la PESCO basadas en los informes anuales que remite el alto representante.[5] El carácter genérico y positivo de estas recomendaciones permite vislumbrar algunos problemas, aunque no con suficiente detalle. Así, por ejemplo, se alude a la necesidad de una mayor coherencia y esfuerzo, el aprovechamiento de otras iniciativas o una mayor calidad y detalle de los NIP, mientras que se señalan limitados progresos en cumplir los objetivos de capacidades (en particular los de alto impacto), la escasa participación en programas conjuntos para superar estas carencias en capacidades, la necesidad de agrupar proyectos o la de cerrar aquellos que no progresen. Su repetición en los informes sugiere también su compleja naturaleza y la dificultad de su resolución.
La primera revisión estratégica de la PESCO en 2020[6] puso de relieve el magro carácter de alguno de sus resultados como compromisos operativos, la forma de colaborar o la falta de integración de la planificación nacional de la defensa, aprovechando las herramientas e iniciativas de la UE, problemas que sigue poniendo de relieve el alto representante en su informe del 25 de julio de 2023 en el que indica que siguen sin cumplirse los objetivos en investigación y tecnología (1,1%) y en proyectos colaborativos de acuerdo con los compromisos que se adquirieron en la EDA.[7] La segunda revisión, iniciada en noviembre de 2023 y cuya finalización está prevista antes de 2025, volverá a evaluar y debatir el cumplimiento de estos compromisos y, en su caso, decidir su modificación o el acuerdo de nuevos compromisos, que soporten mejor la integración europea en seguridad y defensa, último objetivo de la PCSD.
Aparte de las valoraciones oficiales, las críticas a la PESCO pueden resumirse en las cinco áreas que se exponen a continuación. La primera crítica es el bajo nivel de los compromisos vinculantes recogidos en el documento de constitución de la PESCO. El texto de alguno de estos compromisos está redactado en términos bastante genéricos y no recoge una cuantificación que permita valorar su cumplimiento con objetividad en los informes anualmente remitidos por los Estados miembros sobre el cumplimiento de la PESCO. Esto puede conducir a un bajo compromiso de los participantes que impida avanzar con la rapidez deseada y hace difícil que se puedan evaluar y detectar incumplimientos y comportamientos free-rider que el Consejo pueda sancionar excluyéndolos de la PESCO, si no se comprometen con mayor intensidad. Esto es importante, dada la bien desarrollada cultura de incumplimiento de los compromisos europeos de los Estados miembros en otros ámbitos.
La segunda crítica es la bondad de la estructura de colaboración elegida para cumplir los objetivos deseados. El hecho de que sean las naciones las que elijan los proyectos en los que desean participar (método bottom-up) no es el camino más rápido para la deseada formación e integración de capacidades que precisa el nivel de ambición y la autonomía establecida en la Estrategia Global de la UE. Esto se debe a que el compromiso alude únicamente a superar las limitaciones de capacidad identificadas en el CDP y la CARD, lo que concede amplio margen a los participantes para justificar su elección. En este sentido, algunos autores comentan que la lista de proyectos no es coherente y no hace frente a las debilidades colectivas existentes actualmente en capacidades porque se destina a capacidades de menor impacto que los Estados miembros ya estaban preparados para abordar a escala nacional. Un hecho puesto de relieve por el Parlamento Europeo que llama la atención sobre “la falta de ambición y escala” de algunos proyectos.[8] Así, por ejemplo, no figuran proyectos importantes en capacidades críticas como la inteligencia, el combate aéreo, la defensa de misiles balísticos, el transporte aéreo estratégico o táctico, y el reabastecimiento aéreo de combustible.
Sí que es posible que, con el tiempo, se produzca una cierta especialización de las Fuerzas Armadas de los Estados miembros que reduzca duplicidades innecesarias en capacidades militares, mientras que cree o refuerce otras. La participación en los proyectos elegidos, en los que muestren mayor interés, fomentaría esta especialización, que podría derivar, con el tiempo, en capacidades multinacionales permanentes al estilo del European Air Transport Command (EATC). No obstante, la autonomía decisoria de las naciones sobre sus capacidades militares podría enturbiar este proceso.
La tercera crítica es sobre la participación de terceros países en estos proyectos. Una cuestión que ha tardado bastante tiempo en resolverse y en la que las condiciones establecidas ofrecen pocos incentivos.[9] En efecto, los Estados pueden ser invitados excepcionalmente, si añaden valor y pueden cumplir varias consideraciones políticas y legales, lo que incluye el apoyo a la PCSD, descartando la participación de naciones como Turquía y China. Esto explica que el único proyecto con participación foránea sea el de Movilidad Militar al que se han unido Estados Unidos (EEUU), Noruega y Canadá en diciembre de 2021 y el Reino Unido en julio de 2022, dado su especial interés para la OTAN. En febrero de 2023, Canadá se unió también al proyecto Logistics Hubs in Europe and Support Operations.
Esta crítica se realiza de manera insistente por EEUU[10] y ciertamente, en un momento en que la complejidad de los sistemas de defensa es cada vez mayor, excluir su participación podría tener efectos más negativos que positivos y contradice la política europea de una “autonomía estratégica abierta”.[11] En relación con esta cuestión, se ha criticado que los proyectos PESCO no atienden a las necesidades que demanda la OTAN, aunque no parece que sea el caso pues, de acuerdo con el informe del Parlamento Europeo[12], 38 proyectos estarían alineados con los planes de la OTAN y las Declaraciones Conjuntas UE-OTAN de 2016, 2018 y 2023, aunque probablemente no reflejen fielmente las prioridades de esta última organización.
La cuarta crítica estaría centrada en el contenido de los propios proyectos. Aunque se ha publicitado ampliamente la existencia de 68 proyectos[13], la información sobre ellos es muy limitada. A este respecto, sería recomendable una mayor transparencia y rendición de cuentas, en relación con su planificación y calendario de entregas y puesta en servicio, riesgos, criterios de éxito, recursos asignados y empresas involucradas, que permita conocer y contrastar sus resultados. Esto debería ser factible respetando los principios de confidencialidad, siguiendo el estilo de los informes que anualmente elabora el EDF. Sólo se ha reportado que 20 proyectos estarán finalizados para 2025, lo que supone un grado de ejecución especialmente lento. Únicamente dos proyectos están plenamente operativos: el Cyber Rapid Response Teams y el European Medical Command. Es más, se reconoce que algunos proyectos carecen de planificación tanto técnica como económica.[14] La propia prensa se ha hecho eco de estos problemas señalando su lento progreso y los retrasos.[15] Dado que las necesidades financieras de los proyectos de defensa crecen considerablemente en su etapa de desarrollo y de producción y que los presupuestos nacionales y europeos para financiarlos son limitados, su avance podría lentificarse conforme se llega a dichas etapas o simplemente se terminen sin alcanzar los objetivos originalmente establecidos. El principal riesgo sería una contribución marginal de estos proyectos al aumento real de capacidades que favorezca una mayor autonomía estratégica.
La quinta crítica está relacionada con las adquisiciones. Muchos países de la UE siguen acudiendo a mercados externos (principalmente EEUU) para la adquisición de los medios que sus capacidades operativas precisan. Es decir, a pesar de haberse aumentado el gasto en defensa, se sigue comprando nacionalmente (lo que puede seguir generando duplicidades) o en el exterior (lo que impide aumentar la autonomía estratégica y reforzar la base industrial y tecnológica). Además, importantes proyectos europeos en defensa, de carácter eminentemente estratégicos, se han organizado al margen de la PESCO, como es el caso del futuro sistema de combate aéreo NGWS/FCAS, lo que parece ciertamente contradictorio o una excepción más en el difícil proceso de coordinar la defensa en Europa.
Conclusiones
La necesidad de seguir avanzando en una Europa de la Defensa, buscando la participación de todos los países, unido a la existencia de culturas estratégicas diferentes entre ellos, así como el deseo de superar su reticencia a adquirir compromisos difíciles de cumplir, ha motivado que la PESCO se haya convertido en un acuerdo de cooperación que puede verse más como un marco o un proceso, como lo definen algunos autores, que como un conjunto de compromisos de obligado cumplimiento. Desafortunadamente, este no es el marco más apropiado para avanzar con rapidez en esta materia.
En este marco, los Estados no están obligados a poner a disposición de la UE determinados medios, sino a involucrarse en proyectos de cooperación pudiendo elegir, con bastante libertad, aquellos en los que quieren participar y su nivel de implicación, sin sufrir reproches por su escaso compromiso y la amenaza de su exclusión. En la práctica, esta cooperación se ha centrado en gran medida en el ámbito de los proyectos, al punto de oscurecer el necesario desarrollo de otros compromisos igualmente relevantes. Estas razones llevan a afirmar a algunos autores que la PESCO carece de fuerza al ser un acuerdo de mínimos. Se trataría, en definitiva, de una idea sobrevendida.
Ciertamente, la oposición de algunos países ha supuesto un importante lastre sobre las expectativas iniciales de este instrumento. Su flexibilidad ha ido en detrimento de una gestión más estricta y exigente, pero también más eficaz. La primera revisión, como se ha visto, ha mostrado unos magros resultados, mientras que el alto representante manifestaba, en 2023, incumplimientos significativos. Es de esperar que, en la segunda, se alcancen compromisos más específicos, medibles, alcanzables, relevantes y acotados en el tiempo, para soportar mejor esta integración. Sólo de esta forma será útil para superar las debilidades europeas respecto a las misiones de defensa más exigentes, incluidas operaciones expedicionarias (que precisa Europa) y obtener los dividendos de una mayor integración, algo urgente en el marco de inseguridad provocado por la ilegal invasión rusa de Ucrania.
[1] Jean-Claude Juncker (2017), Twitter/X (11/XII/2017).
[2] J. Nocoń, L. Dorosh y O. Ivasechko (2019), “PESCO as the Modern Defence Initiative of the European Union: Positions of Western European Countries vs. Positions of Eastern European Countries”, European Journal of Transformation Studies Vol. 7, No. 2.
[3] Decisión del Consejo (PESC) 2017 / 2315 estableciendo la PESCO y el listado de participantes.
[4] Decisión del Consejo (PESC) 2018/909 estableciendo las reglas de gobierno para los proyectos PESCO.
[5] 2019/C 166/01; 2020/C 204/01; 2021/C 464/02; 2022/C 433/02; C/2023/994.
[6] Conclusión del Consejo CM 4565/20 sobre la revisión estratégica de la PESCO.
[7] Informe anual del alto representante (HR (2023) 195, 25/VII/2023.
[8] European Parliament Research Service (2020), 652051, “PESCO: Ahead of the Strategic Review”, Briefing.
[9] Decisión del Consejo (PESC) 2020/1639, 09/XI/2020.
[10] M. Peel, K. Manson y M. Khan (2028), “Pentagon Fires Warning Shot to EU over NATO Unity”, Financial Times, 15/II/2018.
[11] H. Kroll (2024), “Assessing open strategic autonomy” , Joint Research Centre.
[12] European Parliamentary Research Service (2020) 652051, “PESCO: Ahead of Strategic Review”.
[13] Decisión del Consejo (PESC) 2023/995, 22/V/2023.
[14] Development, Delivery and Determination: PESCO Forging Ahead.
[15] Jacopo Barigazzi (2020), “EU military projects face delays, leaked document shows”, Politico, 11/XII/2020.
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