Versión original en inglés: Western Sahara: can a Trump tweet lead to unlocking the stalemate?
Una versión anterior de este análisis se publicó en PeaceLab blog.
Tema
El presidente saliente de EEUU, Donald Trump, reconoció la soberanía de Marruecos sobre el Sáhara Occidental a cambio de que Marruecos normalizara sus relaciones con Israel. La nueva Administración Biden todavía tiene que hacer una declaración inequívoca que defina su posición sobre este conflicto. Mientras tanto, surgen varios escenarios, riesgos y oportunidades.
Resumen
La decisión unilateral de Donald Trump de reconocer la soberanía de Marruecos sobre el territorio en disputa del Sáhara Occidental supuso una sacudida en este conflicto que dura décadas. Aunque es incoherente con el Derecho Internacional, paradójicamente, podría abrir una vía para que los actores internacionales presionen a Marruecos y a los saharauis independentistas para que negocien una solución política duradera.
Análisis
Pocos habrían imaginado que un elemento de cambio en el conflicto del Sáhara Occidental, que dura más de 45 años, llegaría en forma de un tuit de un presidente saliente de EEUU. La disputa por el territorio del antiguo Sáhara Español había estado prácticamente ausente de la agenda internacional antes del 10 de diciembre de 2020. Ese día, el presidente de EEUU, Donald Trump, tras perder la reelección un mes antes, emitió una proclamación presidencial en la que reconocía la soberanía de Marruecos sobre ese territorio no autónomo. Trump no ocultó los términos de su transacción: Marruecos obtendría el tan ansiado reconocimiento de su control de facto sobre el Sáhara Occidental a cambio de que Rabat anunciara que establecería relaciones diplomáticas plenas con el Estado de Israel. Claramente, esa decisión unilateral y sin precedentes –anunciada a través de Twitter– no tenía la intención de avanzar en una solución duradera para el prolongado conflicto norteafricano, sino de añadir un país árabe más a la lista de los que normalizan sus relaciones con Israel.
Si Trump hubiera sido reelegido para un segundo mandato, no cabe duda de que habría intentado consolidar la lógica del “ganador se lo lleva todo” en el Sáhara Occidental a favor de Marruecos. Aunque el presidente Biden no comparta plenamente el análisis, los métodos y la decisión de su predecesor, no puede ignorar las nuevas realidades. Al menos cuatro factores pueden influir en una eventual reevaluación de la política estadounidense: (1) la necesidad de hacer cumplir la legalidad internacional; (2) la necesidad de avanzar en el multilateralismo; (3) la necesidad de evitar sentar un precedente problemático; y (4) la necesidad de evitar la desestabilización del Magreb, que podría tener peligrosas ramificaciones en el Mediterráneo Occidental y en el continente africano.
Una situación no resuelta puede conducir a la desestabilización regional
No se puede ignorar el riesgo de desestabilización regional. La retórica agresiva entre los dos principales países magrebíes, Marruecos y Argelia, ha ido en aumento. Para Argel, el más firme defensor del Frente Polisario y principal rival estratégico de Marruecos, aludir a las amenazas externas sirve para distraer la atención de los múltiples desafíos internos. El Frente Polisario, que lucha por la independencia saharaui, demuestra con sus acciones militares que no está dispuesto a aceptar una solución impuesta. La MINURSO, concebida como una misión para preparar un referéndum, pero no para mantener separadas a las partes enfrentadas, no está en condiciones de evitar la confrontación militar, como han demostrado los últimos meses. Rabat, por su parte, se muestra envalentonado y nervioso. A principios de marzo de 2021 suspendió todos los contactos con la Embajada, las fundaciones políticas y otras agencias de cooperación alemanas en Marruecos. Probablemente se trate de un aviso para asegurarse de que Alemania u otros países europeos no se inclinen hacia el Frente Polisario y Argelia, sobre todo teniendo en cuenta que se espera una nueva sentencia del Tribunal de Justicia de la UE –relativa a la legalidad de las exportaciones marroquíes del Sáhara Occidental a la UE– antes de finales de año y que dicha sentencia podría sacudir las relaciones de Marruecos con Europa.
Lo que puede acentuar las ansias marroquíes es la presión interna sobre Biden para que reconsidere la decisión de Trump. El ejemplo más notable fue la carta que un grupo bipartidista de 27 senadores envió al presidente Biden el 17 de febrero de 2021. En ella le pedían que revocara la “decisión equivocada” de su predecesor y “volviera a comprometer a EEUU en la vía de un referéndum de autodeterminación para el pueblo saharaui del Sáhara Occidental”. Según ese amplio grupo de legisladores estadounidenses, “la falta de voluntad de Marruecos para negociar de buena fe ha sido un tema constante a lo largo de los años” y EEUU no debería recompensar “décadas de mal comportamiento”.
El hecho de que algunos de los principales firmantes de la mencionada carta tengan un fuerte historial pro-israelí sugiere que el “factor Israel” podría no proporcionar a Marruecos tanta influencia como muchos observadores asumieron inicialmente. En la misma línea, el ex secretario de Estado estadounidense y ex enviado personal del secretario general de la ONU para el Sáhara Occidental, James Baker, argumentó en un artículo en el Washington Post a mediados de diciembre, refiriéndose a la decisión de Trump, que “la próxima Administración Biden haría bien en rescindir esta acción precipitada y cínica. Hacerlo no socavará los Acuerdos de Abraham”. No obstante, cabe esperar un cierto grado de presión sobre el presidente Biden para que mantenga el reconocimiento por parte de los grupos de interés pro-Israel a favor de Marruecos.
El camino a seguir por la Administración Biden: tres escenarios
En el momento de escribir estas líneas, la nueva Administración estadounidense todavía tiene que hacer una declaración inequívoca que defina su posición sobre el conflicto del Sáhara Occidental. Se pueden prever tres escenarios:
- Biden sigue los pasos de Trump. En este escenario más bien improbable, EEUU seguiría adelante con el reconocimiento pleno de la “marroquinidad” del Sáhara Occidental. Decidiría abrir un consulado físico en el territorio y ampliar su Acuerdo de Libre Comercio con Marruecos, en vigor desde 2006, para incluir el territorio y las aguas del Sáhara Occidental. También animaría a otros países a seguir su ejemplo.
- EEUU da marcha atrás. En este escenario, la opción elegida por la Administración Biden sería revertir la proclamación presidencial de Trump e insistir en un proceso diplomático de acuerdo con el derecho internacional. Este escenario poco probable llevaría a la vuelta al statu quo anterior y prolongaría el estancamiento indefinidamente.
- Biden aprovecha el nuevo contexto para negociar una solución. La nueva Administración estadounidense se da cuenta de que la proclamación de Trump cambia la situación del conflicto, pero no llega a proporcionar una solución sostenible al mismo. Los diferentes intereses y peligros para la estabilidad en el norte de África impulsan a la Administración Biden a utilizar la inesperada influencia resultante de la decisión de Trump, implicándose con todas las partes concernidas para negociar una solución política con sólidas garantías internacionales.
Los actores internacionales tienen una ventana de oportunidad para impulsar negociaciones de paz directas
La incertidumbre actual a la que se enfrentan todos los actores es una buena noticia para renovar el proceso de la ONU de cara a alcanzar una solución negociada, ya que saca a todas las partes de sus zonas de confort. Sin embargo, requiere que los actores clave –los gobiernos europeos, incluidos los de España y Alemania, junto con la Administración estadounidense y la Unión Africana– impulsen una serie de medidas concretas. Una condición sine qua non es cubrir el puesto de enviado personal del secretario general de la ONU para el Sáhara Occidental –todo un reto, dada la obstrucción de las partes y las escasas posibilidades de brillar en el puesto–, así como negociar un alto el fuego.
El principal reto consiste en conseguir que las partes entablen negociaciones directas y suavicen sus posiciones. Ambas partes han trazado líneas rojas durante años. Marruecos ha dejado claro que sólo pretende entablar negociaciones si se mantienen en el marco de la concesión de algún tipo de autonomía al territorio como parte del reino, y ha insistido en que Argelia forme parte de las conversaciones. Por otro lado, el Frente Polisario exige que un referéndum sobre la independencia siga siendo una opción.
Por parte de los saharauis, hay una serie de factores que pueden impulsar al Frente Polisario a plantearse cómo podría ser una solución distinta a la independencia total. Entre ellos, la acumulación de recientes reveses diplomáticos, como la apertura de varios consulados africanos y de otros países en el Sáhara Occidental controlado por Marruecos. Además, el consenso internacional de que la autonomía es la solución más realista ha ido calando con el paso del tiempo. Un ejemplo reciente fue la declaración del embajador alemán en Rabat en la que afirmaba que la propuesta de autonomía presentada por Marruecos seguía siendo la solución más “realista y fiable” para el contencioso.
Un arreglo en torno a la autonomía para el Sáhara Occidental debe ser aceptable para todas las partes
En lo que se refiere a la propuesta de autonomía, los actores internacionales pueden considerar al Frente Polisario como el principal obstáculo para un acuerdo político. Sin embargo, una solución que garantice un verdadero autogobierno para los saharauis también tendría un precio considerable para Rabat. Por un lado, podría aumentar las demandas de autogobierno en otras regiones marroquíes, concretamente en el Rif, en el norte del país. En segundo lugar, y lo que es más importante, el autogobierno saharaui pondría a prueba la capacidad de la monarquía marroquí para desprenderse de su fuerte control centralizado. Una autonomía que merezca ese nombre implicaría que los saharauis eligieran democráticamente su futuro ejecutivo sin la interferencia de la monarquía, aunque el rey siga siendo el jefe formal del territorio.
Dado el gran número de marroquíes que se han asentado en la región, serían necesarios mecanismos para garantizar una adecuada representación política saharaui. La autonomía también requeriría conceder un grado sustancial de control al ejecutivo de la región sobre los ingresos procedentes de los recursos naturales del Sáhara Occidental. Además, para garantizar la legitimidad de cualquier acuerdo sobre el estatus final, es vital la celebración de un referéndum para cumplir el requisito legal de autodeterminación. Por último, pero no por ello menos importante, es indispensable contar con sólidas garantías internacionales para supervisar la aplicación de lo acordado si se quiere convencer al Frente Polisario de que acepte algo que no sea la independencia.
La UE debe utilizar su influencia para persuadir a Marruecos a negociar una solución
La cuestión es cómo conseguir que Marruecos mantenga su palabra sobre la autonomía y negocie un estatus final para el Sáhara Occidental de forma que sea aceptable y fiable para la otra parte. Es esencial un impulso común por parte de los principales actores del Consejo de Seguridad –EEUU, Francia y Rusia–, así como de Argelia. Por ejemplo, la inclusión de un mecanismo de supervisión de los derechos humanos en el mandato de la MINURSO, aplicable tanto en el territorio en disputa como en los campamentos saharauis de Tinduf, atraería más la atención internacional sobre posibles violaciones de los derechos humanos por ambas partes. Esto demostraría que el Consejo de Seguridad está decidido a aumentar el coste de la inacción para cualquier parte que no esté dispuesta a avanzar.
La UE también puede obtener una nueva palanca si la sentencia del Tribunal de Justicia de la UE, prevista para finales de 2021, implica la renegociación de los vínculos económicos con Marruecos. Dada la determinación de Marruecos de jugar duro en lo que respecta al Sáhara Occidental, los países europeos que durante mucho tiempo han considerado beneficioso mantener el statu quo pueden enfrentarse a una incómoda decisión: pagar el precio de unas relaciones temporalmente difíciles con Marruecos a cambio de alcanzar una solución duradera a un conflicto que representa una amenaza para la estabilidad en el vecindario sur de la UE.
EEUU conserva la carta de Trump para avanzar hacia una solución
Pero es la Administración Biden la que está en mejor posición para persuadir a todas las partes a que negocien de buena fe para alcanzar una solución mutuamente aceptable. Puede dejar claro que, si las partes no lo hacen en un plazo determinado, EEUU retirará su reconocimiento de la soberanía de Marruecos sobre el Sáhara Occidental. Una vuelta al antiguo statu quo supondría un gran revés para Marruecos, y al mismo tiempo no ayudaría a avanzar en la causa de los saharauis de tener una vida digna en la tierra de sus antepasados.
Conclusiones
La decisión de Trump en diciembre de 2020 de reconocer la soberanía de Marruecos sobre el territorio disputado del Sáhara Occidental ha vuelto a poner este prolongado conflicto en el punto de mira. La nueva Administración estadounidense aún no ha hecho una declaración inequívoca que defina su posición sobre este conflicto y sobre la proclamación de Trump. Es posible que Biden se dé cuenta de que la medida de su predecesor es un elemento de cambio, pero no llega a proporcionar una solución sostenible al conflicto.
Los diferentes intereses y peligros para la estabilidad en el norte de África deberían impulsar a la Administración Biden a utilizar la inesperada influencia resultante de la decisión de Trump, implicándose con todas las partes concernidas para negociar una solución política. Este nuevo contexto también debería generar una dinámica internacional que permita negociar una solución creíble con garantías sólidas para todas las partes del conflicto.
Los países europeos son conscientes de que el vecindario del sur de la UE se enfrenta a crecientes fuentes de inestabilidad, cuyas consecuencias podrían ser dramáticas y muy costosas para Europa a largo plazo. Los países que durante mucho tiempo han considerado beneficioso mantener el statu quo en el Sáhara Occidental harán bien en reevaluar sus posiciones y coordinar esfuerzos para impulsar una solución duradera del conflicto, aunque el camino pueda parecer diplomáticamente agitado a corto plazo.
Haizam Amirah Fernández
Investigador Principal de Mediterráneo y Mundo Árabe, Real Instituto Elcano, Madrid | @HaizamAmirah
Isabelle Werenfels
Senior Fellow de la División de Oriente Medio y África, Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP), Berlín | @iswerenfelsi
La berma, Sáhara Occidental. Foto: Michele Benericetti (Wikimedia Commons / CC BY 2.0)
