El presente informe explora los orígenes, las lagunas y las posibles implicaciones de una lectura geopolítica de confrontación entre la Pasarela Mundial (Global Gateway) y la Iniciativa de la Franja y la Ruta. A pesar de las ramificaciones geopolíticas obvias de este tipo de iniciativas, cabe sostener que al enmarcar la Pasarela Mundial en un relato geopolítico de reacción y competencia se podría estar mermando su poder de atracción para los distintos interlocutores del Sur Global, amén de tensar las relaciones con China. Por lo tanto, se sugiere centrar el relato de la Pasarela Mundial en torno a una agenda positiva y proactiva más afín a las prioridades nacionales de los países asociados y mejor alineada con objetivos aceptados a nivel internacional como los incluidos en la Agenda 2030.
Recomendaciones normativas
- Evitar enmarcar la Pasarela Mundial en un relato geopolítico reactivo y competitivo.
- Reforzar una agenda positiva y proactiva en las narrativas relacionadas con la Pasarela Mundial, con especial hincapié en la cooperación con los socios del Sur Global y los Objetivos de Desarrollo Sostenible.
- Incrementar la identificación y el sentido de apropiación de los socios del Sur Global.
Análisis
En las interacciones con interlocutores de África, Asia y América Latina en las que se comentan iniciativas de conectividad como la Pasarela Mundial (PM) y la Iniciativa de la Franja y la Ruta (IFR), se suelen plantear dos quejas que se resumen de la siguiente manera: “no queremos tener que elegir bando” y “China nos habla de desarrollo y ustedes (¿Europa?) nos hablan de China”.[1]
En este contexto, el presente informe ahonda en las narrativas geopolíticas observables en Europa y su posible aportación a la hora de redefinir e intensificar la competencia entre la IFR y la PM, lo que podría resultar contraproducente a la hora de presentar esta iniciativa a unos actores del Sur Global más interesados en sus propias prioridades socioeconómicas que en las inquietudes y ambiciones geopolíticas de la UE. Además, estos relatos geopolíticos podrían avivar las críticas a la PM al constatar que la iniciativa favorece la instrumentalización de la cooperación europea al desarrollo, socava el sentido de apropiación por parte de los socios del Sur Global y erosiona el potencial de la iniciativa en materia de desarrollo.
Por lo que respecta a la estructura del informe, la primera sección analiza de forma somera el resurgimiento de la geopolítica en Europa y su difusión entre los círculos chinos de estudios estratégicos. La segunda sección examina las lecturas geopolíticas de la IFR y sus limitaciones. En la tercera sección se explican los motivos por los que un encuadre de índole geopolítica de la PM de la UE entraña el riesgo de restarle atractivo a la iniciativa para posibles socios, por lo que se presentan planteamientos alternativos.
El resurgimiento de la geopolítica en Europa y China
A raíz de la gran crisis financiera de 2007 y 2008 y de sus grandes secuelas, la competencia entre naciones se ha intensificado a escala mundial. Este patrón de competencia interestatal se puede constatar en el Sudeste Asiático, en la región del Océano Índico,[2] en el mar Rojo, en el Mediterráneo Oriental[3] e incluso en los Balcanes,[4] así como en la pugna por el control de las rutas de comunicación marítimas que rodean Eurasia.[5] Desde el punto de vista geopolítico, estos planes de conectividad como la IFR de China, o incluso la red de iniciativas específicas “minilaterales” en las que participan en favor de un “Indopacífico libre y abierto” EEUU, sus aliados regionales en virtud de tratados de defensa y la India, no se limitan a abordar las exigencias de los países en desarrollo (y a veces también las de los países desarrollados) en materia de infraestructuras y desarrollo económico. Tampoco responden únicamente a los factores políticos y económicos internos de los países impulsores. Asimismo, obedecen a una lógica competitiva en la que la rivalidad entre las grandes potencias instrumentaliza al resto del mundo, confirmando así a los actores locales que a las superpotencias solamente les importa defender sus propios intereses y proyectar sus propios valores.
Es importante destacar que, a su vez, esta lógica competitiva es un reflejo de los relatos consolidados y arraigados en torno a la geopolítica –o, como se define en la actualidad de un modo más preciso, la “geopolítica clásica”– que fomentan su replicación. Si bien la geopolítica podría definirse sin más como “el estudio del panorama internacional desde el punto de vista espacial”,[6] sigue estando ligada de un modo indisoluble a sus orígenes de “imperialismo, racismo y determinismo medioambiental” que aún se dejan sentir en el Sur Global.[7]
A lo largo de la década de 2010 y principios de los 20, este renacimiento de la geopolítica no ha hecho más que cobrar impulso. La invasión rusa de Ucrania en febrero de 2022 ha fomentado aún más la popularización de la geopolítica en el debate público, fuera ya del ámbito académico.[8] En la esfera pública europea, la geopolítica se ha ido convirtiendo en sinónimo impreciso de una “mirada estratégica” a la política mundial. Cabría decir que el ejemplo que mejor ilustra esta evolución es el discurso inaugural de la presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, quien en 2019 pronunció la siguiente frase enigmática: “Mi Comisión será una Comisión geopolítica”.[9]
A diferencia de Europa, la geopolítica sigue estando bastante al margen del debate público en China y, de hecho, se suele instrumentalizar a través del relato nacionalista oficial o se aborda únicamente en los círculos estratégicos del país. El discurso nacionalista difundido por el Partido Comunista de China incluye marcados tintes antiimperialistas que presentan a China como víctima de la situación geopolítica durante el llamado “siglo de la humillación”.[10] Este relato es el que emplean con frecuencia los dignatarios chinos en sus interacciones con representantes del Sur Global, presentando a su país como una víctima de la pugna entre las grandes potencias. El objetivo es generar lazos de afinidad con actores de aquellos países que más agresiones de potencias extranjeras coloniales e imperialistas han sufrido desde el siglo XIX.[11]
En cualquier caso, pese a que en China no ha tenido lugar la misma popularización del léxico y los argumentos geopolíticos que en Europa, se aprecia un respaldo más generalizado del pensamiento geopolítico por parte de la comunidad académica del país, y más en concreto en ámbitos académicos más cercanos a los estamentos militares. En la década de 2010, estudiosos anglófonos como Yoshihara y Holmes destacaron la aceptación en China de los argumentos geopolíticos en torno al dominio marítimo –basados en la labor de una de las figuras fundamentales de la geopolítica de finales del siglo XIX, Alfred Thayer Mahan– desde el cambio de siglo.[12] Los intelectuales chinos que publican en inglés también han puesto de relieve la proliferación de estudios que beben de otros argumentos geopolíticos clásicos como los de Mackinder y Spykman, quienes, al contrario que Mahan, muestran una orientación continental centrada en el control de zonas estratégicas de la “isla mundial”[13] euroasiática. Incluso documentos cuasi oficiales como la edición de 2013 de La ciencia de la estrategia militar del EPL, el texto más cercano a lo que se podría considerar una doctrina militar china, refleja la influencia indirecta del pensamiento geopolítico clásico al definir el “espacio estratégico” en el que debe actuar Pekín para proteger sus intereses nacionales.[14]
Las dimensiones geopolíticas de la Iniciativa de la Franja y la Ruta
En Occidente, quienes conceptualizan la IFR como un plan maestro geopolítico y, por lo tanto, pasan por alto su preponderante dimensión económica, suelen exagerar la dimensión geopolítica de la iniciativa.[15] Esta desvirtuación se debe a algunos rasgos específicos del sistema político de la República Popular de China y al marco espacial en el que se encuadra la IFR.[16] La lógica propagandística que impregna la elaboración de políticas en China facilita que los eslóganes y las palabras consigna acaben sirviendo de principios incardinadores de la creación de políticas internas.[17] El auge constante de la IFR como pieza central de la elaboración del discurso chino durante la mayor parte de la década de 2010 –como queda patente en la plasmación de la iniciativa en la constitución del Partido Comunista de China en 2017– la convirtió en un “programa ómnibus” para un amplio abanico de iniciativas repartidas por todo el mundo. Estas iniciativas se impulsaron desde esferas burocráticas y agentes afines al Estado que consideraron necesario adherirse al discurso político dominante para promover sus objetivos.[18]Estos factores internos, unidos al carácter geopolítico regional inherente a la IFR y a la ampliación de esta iniciativa más allá de Eurasia, han dado pie a que la iniciativa se perciba a nivel externo como un plan maestro geopolítico de alcance mundial.
El análisis de la estructura de gobernanza de la IFR ayuda a comprender mejor esta cuestión. La Comisión Nacional de Desarrollo y Reforma (CNDR), máximo organismo de la gestión macroeconómica china, es el órgano principal encargado de la ejecución de la IFR; de hecho, el anteproyecto oficial de esta iniciativa es fruto de la colaboración entre esta comisión y los Ministerios de Comercio y Asuntos Exteriores.[19] Ni los estamentos militares ni el aparato de seguridad han intervenido de forma explícita en ningún momento en la concepción y aplicación de la IFR. Sin embargo, la asimetría entre el tamaño de la economía china y el de la mayoría de los países implicados abre la puerta a sinergias obvias en el plano económico y geopolítico. Las dimensiones colosales de la economía china comportan la aparición de una interdependencia económica asimétrica a su favor al impulsar los vínculos comerciales y financieros con otras economías, por lo que los interlocutores chinos pueden ejercer más influencia en la región que los actores extranjeros para dar cabida a sus intereses y valores.[20] Dejando a un lado algunas de las narrativas que analizan este vector de influencia china con disparidad de acierto (la “diplomacia de la trampa de la deuda”,[21] la “coerción económica”[22] y la “arsenalización de la economía”),[23] las autoridades chinas son conscientes desde hace tiempo del daño reputacional que entrañan los encuadres geopolíticos de la IFR. En ese contexto, los dirigentes chinos evitan introducir referencias geopolíticas en sus discursos sobre la iniciativa y en los documentos oficiales correspondientes, además de dar instrucciones en el mismo sentido a importantes grupos de interés de China como periodistas y especialistas universitarios.[24]
La Pasarela Mundial de la UE incrementa el riesgo de materialización de la competencia geopolítica
La PM es una de las iniciativas insignia de la Comisión von der Leyen y su objetivo consiste en “promover vínculos inteligentes, limpios y seguros en los sectores digital, de la energía y del transporte, y reforzar los sistemas de salud, educación e investigación en todo el mundo”.[25] En síntesis, encarna la respuesta de la UE a la proliferación de grandes planes de conectividad desde principios de la década de 2010. No obstante, algunas investigaciones periodísticas recientes han sacado a la luz que sus azarosos inicios se debieron sobre todo a conflictos internos entre los actores de la UE por el riesgo que entrañaría enviar un “mensaje equivocado” a China. Existen documentos internos de la UE que dan fe de las reticencias en torno a una “innecesaria” “dimensión antagonista” en el marco de la PM, así como las dudas en torno a la decisión de la Comisión von der Leyen en 2021 de instrumentalizar la conectividad como una “herramienta de política exterior”, pese a que siga careciendo de una financiación acorde.[26] Estas dificultades en el contexto de la planificación y el lanzamiento de la iniciativa, unidas a su voluntad de subrayar una dimensión retórica centrada en la contraposición a China sin dotar a esta estrategia del correspondiente contenido económico, dan buena muestra del delicado equilibrio que debe mantener Bruselas para maniobrar en un contexto de competencia entre China y EEUU e intentar concretar su visión de la “autonomía estratégica”. En pocas palabras, los escollos para la PM ponen de manifiesto que los interlocutores burocráticos de la UE contemplan los planes de conectividad como una herramienta necesaria en el panorama de la política mundial actual y como posible fuente de fricción con grandes potencias como China que ya están dentro del juego.
Además, el énfasis retórico en la geopolítica podría enviar también un mensaje equivocado a los posibles socios de la PM en el Sur Global, quienes suelen apostar más por la diversificación en sus interacciones diplomáticas y económicas con otros países que por la dependencia excesiva de un número reducido de socios. De hecho, en su descripción reciente de la PM, en el marco de un discurso sobre la política de la UE hacia China pronunciado en Berlín, la propia von der Leyen cae en esas mismas trampas. La presidenta de la Comisión Europea elogió la PM como claro exponente de una UE “más geopolítica”, presentando el proyecto no sólo como una plataforma para crear cadenas de suministro más resilientes, sino también para sacar partido de “nuestros amplios recursos económicos de un modo mucho más estratégico” en un mundo en el que “ya no cabe concebir los aspectos geopolíticos y geoeconómicos por separado”.[27]
Con ese telón de fondo, cabe señalar que incluso la página web oficial de la PM induce a pensar en una competencia con base geopolítica. Por ejemplo, los proyectos individuales de la iniciativa se agrupan en tres grandes ámbitos: “América Latina y el Caribe”, “África Subsahariana” y, curiosamente, “Oriente Medio, Asia y el Pacífico”.[28] Esta categorización es un reflejo de la contigüidad geográfica tangible de la “isla mundial” euroasiática, así como de la necesidad de articular la interconexión entre los mercados de consumo de Europa Occidental, los mercados energéticos del Golfo y los centros de abastecimiento de Asia y el Pacífico. En cualquier caso, este tipo de articulación del espacio político también replica intrínsecamente un imaginario geopolítico clásico moldeado conforme a las mismas premisas que suelen exagerar el alcance y el valor estratégico de la IFR. En particular, el uso continuado de un concepto geopolítico “geográficamente ambiguo” como “Oriente Medio”, al que se adjunta por sistema al territorio norteafricano como un apéndice,[29] y pese a la relevancia obvia del Norte de África y el Sahel para la seguridad europea,[30] muestra la persistencia del imaginario geopolítico clásico en las comunicaciones de la UE sobre la PM.
Este relato no se recibe con agrado en los países del Sur Global, puesto que en su mayoría prefieren no tomar partido en la confrontación geopolítica entre las grandes potencias, sino más bien diversificar sus relaciones con los interlocutores extranjeros. Esta postura la comparten también muchos Estados miembros de la UE.[31] Los comentarios en favor de esa posición a nivel de gobiernos,[32] empresas,[33] medios de comunicación[34] y ONG[35] en el Sur Global son omnipresentes. Cabe mencionar a título ilustrativo los comentarios de Ferdinand Marcos Jr. en la conferencia de prensa posterior a la Cumbre Conmemorativa ASEAN-UE de 2022 por tratarse del jefe de Estado de un país democrático con estrechos vínculos de cooperación militar con Occidente que mantiene disputas territoriales activas con China: “por nuestra parte, Filipinas ha optado por una política independiente y nos negamos de un modo rotundo a volver a una situación como la vivida en la Guerra Fría en la que tengamos que escoger bando y decidir con qué superpotencia nos alineamos”.[36]
Conclusiones
El poder de seducción de la geopolítica clásica para la sociedad europea es evidente en un momento en el que tanto los medios de comunicación como los dignatarios están reintroduciendo su léxico y sus argumentos sin mayores miramientos en el debate público. Se trata de una tendencia comprensible en un entorno internacional caracterizado por el ocaso del dominio unipolar de EEUU, el auge global de China y el resurgimiento de los grandes conflictos bélicos en la propia Europa. No obstante, cabría recomendar a los estamentos burocráticos de la UE que, como mínimo, dejen de legitimar en sus comunicaciones estratégicas las interpretaciones geopolíticas clásicas de la PM y, en líneas más generales, de la propia acción exterior de la Unión, esquivando con cautela los encuadres y las terminologías que se puedan asociar mínimamente con esa perspectiva. Este planteamiento coadyuvaría de un modo modesto pero directo a la mitigación del riesgo de posible materialización tangible de la competencia geopolítica entre la IFR y la PM, situación que a su vez podría erosionar las relaciones entre la UE y China y mermar el poder de atracción de la PM para interlocutores del Sur Global en un momento de punto de inflexión en la política mundial. En cambio, algo que redundaría en beneficio de los intereses y valores de la UE sería poner el foco en la agenda positiva de la PM y en sus elevados estándares en materia de buen gobierno, sentido de apropiación o sostenibilidad, los cuales aportan a esta iniciativa de la UE un gran potencial de incidencia en materia de desarrollo.[37]
Este análisis fue originalmente publicado en inglés en la web del proyecto ReConnect China (Universidad de Gante), en febrero de 2024.
Financiado por la Unión Europea Las visiones y opiniones expresadas en este artículo corresponden a su autora y no reflejan necesariamente las de la Unión Europea y el Real Instituto Elcano. Ni la Unión Europea ni la autoridad financiadora se hacen responsables de ellas.
[1] Esta investigación bebe del trabajo de campo realizado en los siguientes países: Argelia, Brasil, Chile, Etiopía, Pakistán y Sri Lanka.
[2] A. Insisa y G. Pugliese (2022), “The Free and Open Indo-Pacific versus the Belt and Road: spheres of influence and Sino-Japanese relations”, The Pacific Review, vol. 35, nº 3, pp. 557-585.
[3] Z. Vertin (2019), “Red Sea rivalries: the Gulf, the Horn, & the new geopolitics of the Red Sea”, Brookings Doha Center; y G. Dalay (2021), “Turkey, Europe, and the Eastern Mediterranean: charting a way out of the current deadlock”, Brookings.
[4] F. Bieber y N. Tzifakis (eds.) (2020), The Western Balkans in the World: Linkages and Relations with Non-Western Countries, Routledge.
[5] G.G. Gresh (2020), To Rule Eurasia’s Waves: The New Great Power Competition at Sea, Yale University Press.
[6] M.T. Owens (2015), “In defense of classical geopolitics”, Orbis, vol. 59, nº 4, p. 467; G. Ó Tuathail (1998), ‘Thinking critically about geopolitics”, en G. Ó Tuathail, S. Dalby y P. Routledge (eds.), The Geopolitics Reader, Routledge, p. 3.
[7] T.W. Havernuk, K.M. Beauchemin y B.A. Mueller (2014), “The three critical flaws of classical geopolitics: towards a neo-classical geopolitics”, Geopolitics, vol. 19, nº 1, p. 19.
[8] P. Boniface (2023), Guerre en Ukraine: L’onde de choc géopolitique, Eyrolles; E. Gujer (2023), “Der neue Weltkrieg – ein Jahr russische Invasion und die Folgen für die Weltpolitik”, Neue Zürcher Zeitung, 24/II/2023.
[9] Comisión Europea (2019), Discurso de la presidenta electa von der Leyen ante el pleno del Parlamento Europeo con motivo de la presentación de su programa y su Colegio de Comisarios, 27/XI/2019.
[10] R. Foot (2019), “Remembering the past to secure the present: Versailles legacies in a resurgent China, International Affairs, vol. 95, nº 1, pp. 143-160.
[11] S. Ding (2008), “To build a ‘harmonious world’: China’s soft power wielding in the Global South”, Journal of Chinese Political Science, nº 13, pp. 193-213.
[12] T. Yoshihara y J.R. Holmes (2017), Chinese Naval Strategy in the 21st Century: The Turn to Mahan, Routledge.
[13] Y. Liu, F. Wang y N. An (2020), “The duality of political geography in China? Integration and challenges”, Geopolitics, vol. 25, nº 4, pp. 968-998. Véase también N. An y H. Zhu (2018), “Conceptual and theoretical debates in modern geopolitics and their implications for Chinese geopolitics”, Area Development and Policy, vol. 3, nº 3, pp. 368-382.
[14] A. Insisa (2023), “Hybrid after all: the ‘grey zone’, the ‘hybrid warfare’ debate, and the PLA’s Science of Military Strategy”, Defence Strategic Communications: The Official Journal of NATO Strategic Communications Centre of Excellence, nº 12, pp. 165-186.
[15] M. Esteban y Y. Li (2017), “Demystifying the Belt and Road Initiative: scope, actors and repercussion for Europe”, Working Papers on East Asian Studies, nº 117, Universidad de Duisburgo-Essen.
[16] Z. Zhang (2018), “The Belt and Road Initiative: China’s new geopolitical strategy?”, SWP Working Paper.
[17] M. Ohlberg (2013), Creating a Favorable International Public Opinion Environment: External Propaganda (Duiwai Xuanchuan) as a Global Concept with Chinese Characteristics, tesis doctoral, Ruprecht-Karls-Universität Heidelberg.
[18] T. Summers (2016), “China’s ‘new Silk Roads’: sub-national regions and networks of global political economy, Third World Quarterly, vol. 37, nº 9, p. 1638.
[19] Comisión Nacional de Desarrollo y Reforma, Ministerio de Comercio y Ministerio de Asuntos Exteriores de la República Popular de China (2015), “Vision and actions on jointly building Silk Road Economic Belt and 21st-century Maritime Silk Road?, Pekín, 28/III/2015.
[20] W. Zhou y M. Esteban (2018), “Beyond balancing: China’s approach towards the Belt and Road Initiative”, Journal of Contemporary China, nº 27, pp. 487-501.
[21] M. Esteban (2018), “Sri Lanka and great-power competition in the Indo-Pacific: a Belt and Road failure?”, ARI nº 28/2018, Elcano Royal Institute.
[22] A. Adachi, A. Brown y M.J. Zenglein (2022), “Fasten your seatbelts: how to manage China’s economic coerción, MERICS China Monitor, agosto.
[23] B. Allen (2023), Beijing Rules: How China Weaponized its Economy to Confront the World, Harper.
[24] J. Zeng (2019), “Narrating China’s Belt and Road Initiative”, Global Policy, vol. 10, nº 2, p. 210.
[25] Comisión Europea, “Global Gateway”.
[26] F. Bermingham (2023), “4 lost years: how the EU fumbled its response to China’s Belt and Road with Global Gateway Strategy, South China Morning Post, 24/X/2023.
[27] U. von der Leyen (2023), “Strategic priorities: creating momentum for an effective approach to China”, Consejo Europeo de Relaciones Exteriores, 16/XI/2023.
[28] Comisión Europea, “Global Gateway Projects by Region”.
[29] M.E. Gasper (2011), “There is a Middle East!”, en M.E. Bonine, A. Amanat y M.E. Gasper (eds.), Is There a Middle East? The Evolution of a Geopolitical Concept, Stanford University Press, pp. 231-240.
[30] A. Hannoum (2021), The Invention of the Maghreb: Between Africa and the Middle East, Cambridge University Press; K. Aning y L. Amedzrator (2014), “Security in the Sahel: linking the Atlantic to the Mediterranean”, en R. Alcaro y N. Pierozzi (eds.), Transatlantic Security from the Sahel to the Horn of Africa, Edizioni Nuova Cultura, pp. 59-70.
[31] M. Esteban y M. Otero Iglesias (eds.) (2020), “Europe in the face of US-China rivalry”, European Think Tank Network on China Report.
[32] “The Vice President’s News Conference with President Nana Akufo-Addo of Ghana in Accra, Ghana”, 27/III/2023; The American Presidency Project, Universidad de California, Santa Bárbara; e Y. Osinbajo (2015-27/III/2023); “Africa can prosper in an increasingly complex world”, Conferencia impartida en el King’s College, Londres, Oficina del Vicepresidente de la República Federal de Nigeria.
[33] Mirta Rodríguez P. (2024), “Sergio Díaz Granados: ‘hay que ver a América Latina como una región solución para los desafíos globales’”, La Estrella de Panamá, 31/I/2024.
[34] E. Segura (2023), “Europa regresa su mirada a AL: oportunismo o cercanía”, El Universal, 27/VII/2023.
[35] J. Van der Made (2022), “AU/EU summit interview: Africa needs to find its own way, NGO Director says”, Radio France Internationale, 18/II/2022.
[36] B. Unite (2022), “PH won’t pick sides between world superpowers – Marcos”, Manila Bulletin, 15/XII/2022.
[37] U. Armanini et al. (2023), “Development impact in a geopolitical landscape: challenges and opportunities of global Gateway, TEPSA Brief, 14/IX/2023.
