Los desafíos del desarrollo sostenible en América Latina: estableciendo prioridades y definiendo la contribución española

Tema

Los nuevos Objetivos de Desarrollo Sostenible suponen una buena oportunidad para afrontar algunos de los retos más importantes de América Latina. Para aprovecharla será necesario establecer prioridades claras tanto para la región como para la acción de España.

Resumen

Este documento identifica los retos principales para América Latina: la desigualdad, la transformación productiva, la protección del medio ambiente y la reducción de la violencia. Insiste en la interrelación entre todos los factores y en la necesidad de fortalecer la acción del Estado para hacerles frente. El documento hace, además, algunas propuestas para diseñar la agenda española de cooperación en la región, insistiendo en la importancia de establecer prioridades claras y buscar intervenciones coherentes a distintos niveles.

Análisis

(1) Introducción

El acuerdo sobre los nuevos Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) 2015-2030 constituye una oportunidad única de profundizar en un desarrollo más equitativo y respetuoso con el medio ambiente en América Latina. A la vez, dada la gran cantidad de objetivos (17) y metas (169), establecer prioridades claras se convierte en una necesidad imperiosa; de lo contrario, la agenda quedará en buenas voluntades sin contenido práctico.

A la hora de pensar esas prioridades para América Latina desde la perspectiva española, existen dos preguntas importantes: ¿cuáles son los retos más importantes? ¿Dónde está la “ventaja comparativa de España” en materia de ayuda al desarrollo? Este documento de trabajo trata precisamente de contestar ambas, sugiriendo una serie de recomendaciones de política. Antes, sin embargo, hará una breve revisión del comportamiento latinoamericano respecto a los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) y un recuento de los 17 objetivos para 2030.

(2) De los ODM a los ODS en América Latina

La nueva agenda de desarrollo sostenible constituye una continuación de los ODM aprobados por todos los países miembros de las Naciones Unidas en 2000. Se trataba de ocho objetivos concentrados casi exclusivamente en las poblaciones con menos recursos de los países en desarrollo. Incluían la erradicación de la pobreza extrema, la expansión de la enseñanza primaria, la promoción de la igualdad de género, la reducción de la mortalidad infantil, la mejora en la salud materna y reproductiva, el combate de enfermedades clave como el VIH/SIDA, la promoción del medio ambiente y el fomento de un ambiente internacional más propicio al desarrollo.

Como recoge la Tabla 1, el comportamiento latinoamericano en los diversos objetivos fue contradictorio. La mejora más significativa se produjo en términos de combate a la pobreza, como queda reflejado no sólo en la meta de las Naciones Unidas sino también en el hecho de que la población por debajo de la línea de pobreza nacional (un mejor indicador en países de ingreso medio) cayera del 48,4% en 1990 al 28,0% en 2014. Dicha mejora se debió a una combinación de crecimiento económico, reducción de la desigualdad, más empleos formales y el aumento de algunos programas sociales, incluyendo las transferencias condicionadas.

También son destacables las mejoras en la mortalidad infantil y el acceso al agua potable y servicios de saneamiento. En cambio, el progreso fue menor de lo deseado en áreas como la educación primaria (donde, además, existen problemas significativos de calidad), la paridad de género en el mercado laboral y la representación política, y la gestión de los bosques.

Más aun, la gran debilidad de los ODM era que no hacían referencia a varios de los retos más significativos que afronta la región; así, por ejemplo, mientras que la tasa de escolaridad en primaria era ya alta en casi todos los países en 1990 (y supera en estos momentos el 90% en 13 de los 17 países), los problemas de calidad y de acceso en secundaria y terciaria son muy notables.

Dado su carácter universal y comprensivo, los ODS recogen todos los retos latinoamericanos urgentes en áreas tan diversas como el mercado laboral, la calidad en salud y educación, y el combate contra la desigualdad. A la vez, esta nueva agenda tiene también riesgos significativos. Se establecen, en muchos casos, metas genéricas, demasiado amplias, de difícil medición y hasta contradictorias. Sólo a modo de ejemplo, considérense las metas 8.3 y 12.4 (Naciones Unidas, 2015):

“8.3 Promover políticas orientadas al desarrollo que apoyen las actividades productivas, la creación de empleo decente, el emprendimiento, la creatividad y la innovación, y alentar la oficialización y el crecimiento de las microempresas y las pequeñas y medianas empresas, entre otras cosas mediante el acceso a servicios financieros”.

“12.4 Para 2020, lograr la gestión ecológicamente racional de los productos químicos y de todos los desechos a lo largo de su ciclo de vida, de conformidad con los marcos internacionales convenidos, y reducir de manera significativa su liberación a la atmósfera, el agua y el suelo a fin de reducir al mínimo sus efectos adversos en la salud humana y el medio ambiente”.

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¿Hasta qué punto son estas metas compatibles? ¿Es posible lograr la transformación productiva y a la vez el respeto al medio ambiente? Más aun, ¿existen formas de medir estas metas, particularmente en lo que respecta al apoyo productivo y la elaboración de políticas coherentes? Lo que estas preguntas están, en realidad, indicando, es la necesidad de utilizar los ODS de forma selectiva, concentrándose en los retos más acuciantes en cada región. Desde el punto de vista de los países donantes es necesario establecer prioridades en función de las prioridades políticas e institucionales nacionales.

(3) Las prioridades del desarrollo en América Latina

Establecer una lista de prioridades de desarrollo para la región en su conjunto resulta difícil por al menos dos motivos. Por un lado, se trata de países con un número amplio de problemas y, por tanto, con una lista potencial de objetivos muy amplia. Por otro lado, estamos hablando de sociedades con niveles de desarrollo muy distintos: por ejemplo, el PIB per cápita en dólares en Chile es más de siete veces mayor que el de Nicaragua. Esas diferencias complican cualquier esfuerzo de generalización.

No obstante, se trata de países que comparten similitudes importantes en términos de la trayectoria histórica, la forma de inserción en la economía mundial y el patrón distributivo. Lo que tratamos de hacer es identificar los problemas principales entendiendo, además, que están estrechamente vinculados: la desigualdad; la transformación productiva; la protección del medio ambiente; la violencia y la seguridad; y la interrelación de los problemas.

(3.1) La desigualdad. A pesar de la mejora en la distribución del ingreso en los últimos años (Cornia, 2014; López-Calva y Lustig, 2010), la desigualdad sigue siendo uno de los mayores desafíos de América Latina. Esto queda claro cuando se compara el coeficiente de Gini con el del resto del mundo en desarrollo (véase la Tabla 2). Junto al África Subsahariana (que tiene un Gini medio mayor pero una mediana inferior), América Latina es con mucho la región más desigual del planeta.

Dicha desigualdad se debe, principalmente, a la enorme concentración de renta y riqueza en los estratos más pudientes. Estudios recientes basados en la metodología utilizada por Piketty y colaboradores muestran que el ingreso del 1% más rico en países como Brasil, Chile y Colombia es altísimo.

La medición de la distribución de la riqueza es más compleja y, por ahora, se puede hacer sólo de forma aproximada. Tomando, por ejemplo, los datos publicados por Merryll Lynch sobre los individuos con una riqueza superior a un millón de dólares, comprobamos que cada millonario latinoamericano tiene una riqueza media superior a 14 millones de dólares, comparado con menos de 10 millones en África y menos de cuatro millones en Europa y América del Norte (véase la Figura 1).

La desigualdad de clase va unida a otras desigualdades que se retroalimentan. En particular, inequidades de género y de raza siguen siendo muy profundas en América Latina. Así, por ejemplo, una de cada tres mujeres no logran generar ingresos propios y la brecha de remuneración entre hombres y mujeres en 2013 era todavía del 13% (CEPAL, 2013).

(3.2) La transformación productiva. La especialización en bienes agrícolas y minerales que ha caracterizado a la región desde hace siglos impone restricciones significativas sobre el desarrollo sostenible (Agenor y Montiel, 2015):

La volatilidad de los precios de las exportaciones profundiza los ciclos económicos.
En general, los bienes primarios tienen menor potencial para los encadenamientos que la mayoría de productos manufacturados y servicios como el turismo.
La producción minera y, crecientemente, la agrícola es intensiva en capital y, por tanto, crea pocos empleos de calidad.
La especialización minera (incluyendo el petróleo) genera problemas de economía política, incluyendo altos niveles de corrupción y concentración política en la distribución de rentas.

El boom de las materias primas experimentado entre 2003 y 2013 –con un breve parón en 2008– profundizó todavía más la especialización primaria. Como refleja la Figura 2, el peso de los bienes primarios en las exportaciones de bienes en América Latina pasó del 41% en 2000 al 54% en 2010; en ese último año, alrededor del 90% de los bienes exportados por Bolivia, Chile y Perú eran materias primas como el cobre, el oro y otros minerales.

A estos problemas se une un alto nivel de heterogeneidad estructural –entendida como las diferencias de productividad entre los sectores más dinámicos y el resto de la economía– y una concentración del empleo en sectores de baja productividad (CEPAL, 2010; Rodrik y MacMillan, 2011). En América Latina la productividad en el sector líder (minería) durante el período 2003-2008 fue 7,6 veces más alta que la productividad media, mientras que la diferencia entre el sector líder y el sector más atrasado en EEUU fue de sólo 2,2 (CEPAL, 2010). La heterogeneidad estructural en la región es significativa no sólo entre sectores sino también en el interior de cada uno de los sectores. De hecho, gran parte del problema latinoamericano es la polarización entre unas pocas empresas grandes y un universo de empresas informales y de baja productividad. Las empresas situadas en el decil más productivo en Colombia y Venezuela, por ejemplo, son un 500% más productivas que las situadas en el decil más bajo, mientras que en EEUU la diferencia es de sólo un 200% (Pagés, 2009).

Tanto la especialización primaria como la heterogeneidad estructural dificultan el mantenimiento del crecimiento económico sostenido y la creación de empleo de calidad. Así, por ejemplo, de acuerdo con cálculos de la CEPAL (2015), en 2013 todavía un 46,4% de los trabajadores estaban empleados en sectores de baja productividad –sólo cuatro puntos porcentuales menos que en 2001–. Aunque algunos países como Brasil avanzaron de forma significativa en la formalización del trabajo en los últimos años, la crisis actual pone en entredicho la sostenibilidad de las mejoras.

(3.3) La protección del medio ambiente. América Latina tiene una importancia ecológica indiscutible: en la Amazonía –el bosque tropical más grande de la tierra– se encuentran alrededor del 10% de las especies de plantas y animales conocidas (PNUMA y OTCA, 2009). Por otro lado, América Latina está sufriendo más que otras partes del mundo las consecuencias del cambio climático, incluyendo el incremento en la frecuencia de huracanes y los cambios en los patrones de precipitaciones y temperatura (PNUMA, 2010).

Durante los años 2000, los altos precios de las materias primas y el crecimiento económico aceleraron, además, los problemas de la gestión del agua y los conflictos sobre el uso del suelo. De esa manera, diversos problemas medioambientales se intensificaron (CEPAL, 2015):

Las emisiones de dióxido de carbono per cápita se incrementaron en un 27% en el período 1990-2010.
Las emisiones de gases de efecto invernadero están por encima de la media mundial (7,6 toneladas per cápita frente a 6,6) debido, en buena medida, a la deforestación.
Entre 2000 y 2005 América Latina fue responsable de un 65% de la reducción de bosques a nivel mundial. Como se mostró en la Tabla 1, entre 1990 y 2010 la superficie de bosques en América Latina cayó en un 9% como consecuencia de la urbanización y del aumento en la producción agropecuaria.
La minería a cielo abierto y la producción petrolera ha seguido aumentando con costes medioambientales profundos.

A la vez, en América Latina están teniendo lugar algunos de los debates más interesantes sobre medioambiente y la gestión de los recursos naturales (nótese, por ejemplo, la finalmente fracasada iniciativa Yasuní-ITT en Ecuador). La región tiene, además, un enorme potencial para la generación de energías no renovables tanto hidroeléctrica como geotérmica y eólica (PNUMA, 2010) y ha hecho un esfuerzo notable por reducir el consumo de sustancias que agotan la capa de ozono desde los años 90.

(3.4) La violencia y la seguridad. El último de los retos tratados aquí tiene que ver con los altos niveles de violencia en América Latina. Aunque la comparabilidad de los datos entre regiones puede ser cuestionada, todo parece indicar que la región es una de las más violentas del mundo: así, según datos de las Naciones Unidas, la tasa de homicidios por cada 100.000 habitantes es de 28 en América Latina, comparado con 18 en África y menos de cuatro en Asia, Europa, Norteamérica y Oceanía.

Estos altos niveles de violencia reflejan la debilidad institucional y son resultado de una confluencia de factores:

Los problemas ya mencionados de desigualdad en la distribución de la renta y de falta de empleos de calidad para buena parte de la población.
América Latina es uno de los centros mundiales de producción y distribución de droga, lo cual tiene efectos particularmente negativos en Colombia, México y Centroamérica.
El crecimiento de las bandas juveniles o maras, especialmente en El Salvador, Guatemala y Honduras.
La combinación de militarización de la seguridad e ineficiencia y corrupción de la policía.
La debilidad del Estado y el mal funcionamiento del sistema judicial.
La persistencia de la violencia de género en muchas ocasiones al interior de las familias.

Ni el crecimiento económico ni la reducción de la desigualdad han logrado reducir el problema de la violencia. De hecho, entre 2001-2003 y 2009-2011, el número de homicidios por cada 100.000 habitantes aumentó en 10 países y disminuyó en sólo cinco (véase la Tabla 3). En países como Honduras, donde hay más de 80 homicidios por cada 100.000 habitantes, la violencia se ha convertido en una verdadera epidemia. Más aun, la preocupación de la población por la inseguridad es creciente: en estos momentos casi un tercio de los latinoamericanos la considera el problema más grave para su bienestar –por encima del desempleo o la calidad de los servicios públicos (Latinobarómetro, 2011)–.

(3.5) La interrelación de los problemas. Es importante, además, entender que todos estos elementos están vinculados entre sí. Mejoras en unos podrían contribuir positivamente en otros. En particular, la transformación productiva sostenida es especialmente importante para resolver los otros problemas. El desarrollo de nuevos sectores económicos junto al apoyo a las pequeñas y medianas empresas podría contribuir a reducir la heterogeneidad estructural y, de esa forma, las diferencias salariales entre sectores, aumentar el empleo formal y generar nuevas oportunidades para los jóvenes que ahora recurren a la violencia. Una economía más dinámica generaría, además, mayores ingresos para el gasto social.

Sin embargo, no toda transformación productiva que aumente la productividad total de los factores será positiva para la región. Es necesario que las mejoras no se concentren sólo en unos pocos sectores o se basen en el desarrollo de sectores con efectos negativos sobre el medio ambiente. Por otro lado, a la hora de diseñar una estrategia de ayuda, no se puede olvidar que mejoras en áreas como la desigualdad o la seguridad deberían también tener un efecto positivo sobre la transformación productiva; el reto final es crear círculos virtuosos entre las varias dimensiones.

Por último, es importante reconocer que para avanzar en los distintos componentes de la agenda es necesario fortalecer el Estado en dos áreas: su capacidad institucional y su acceso a recursos. El aumento del gasto social, el apoyo a las pequeñas y medianas empresas y la mejora en las políticas de seguridad sólo son posibles si los Estados disponen de mayor capacidad burocrática y de más ingresos. Aunque, sin duda, la ayuda internacional puede contribuir positivamente, en países de ingreso medio las reformas fiscales internas son mucho más importantes.

(4) Lo que puede aportar España: prioridades y recursos

En esta última sección se hacen algunas propuestas sobre el papel de España en la consecución de estos objetivos. A la hora de establecer las prioridades de nuestro país y buscar la coherencia en las distintas formas de intervención habría que tener en cuenta las siguientes preguntas:

¿Cuáles son los objetivos principales de la cooperación al desarrollo española?
¿Dónde están las ventajas comparativas de nuestro país?
¿Qué intervenciones pueden ayudar a desarrollar estos objetivos de forma coherente?

Este tercer punto es particularmente importante: no tiene sentido, por ejemplo, que en las relaciones Estado a Estado, España promueva políticas sociales universales si, a la vez, las organizaciones no gubernamentales llevan a cabo intervenciones focalizadas que contribuyen a debilitar el propio Estado.

En los debates sobre la ODS, la Agencia Española de Cooperación Internacional Para el Desarrollo (AECID) ha defendido las siguientes prioridades:¹

Erradicación de la pobreza.
Disminución de las desigualdades.
Sostenibilidad en todas sus dimensiones.
En enfoque basado en derechos.
El enfoque de género.

De forma más general, hay que considerar el papel que España ha jugado en la región y la imagen que se tiene del país. En función de todas estas variables, proponemos que dos deberían ser las áreas de acción principales: la lucha contra la desigualdad a través de las políticas sociales y fiscales; y la promoción de los derechos humanos y de género buscando, sobre todo, políticas de seguridad más efectivas y democráticas.

(4.1) Lucha contra la desigualdad a través de las políticas sociales y fiscales. Esta no es sólo una prioridad española y uno de los grandes retos latinoamericanos sino que es un área donde la experiencia histórica española es de enorme interés. En las últimas décadas y hasta la crisis de 2008, España desarrolló con éxito un Estado de bienestar de carácter universal con atención a la salud y las pensiones. Dicho sistema se apoyó, además, con una combinación de formas de financiación (tanto impuestos generales como cotizaciones sociales) que América Latina debería ahora utilizar. Así pues, la ayuda española podría contribuir a mejorar la provisión de servicios básicos a algunos grupos poblacionales de forma directa pero, más en general, podría apoyar los esfuerzos de reforma en la política social –notables en países como Colombia y El Salvador)– y promover incrementos en la recaudación fiscal. En esta área sería particularmente importante defender la agenda basada en derechos y tratar de que todos los proyectos de las organizaciones no gubernamentales sean consistentes con una visión marco sobre el modelo de política social a desarrollar.

(4.2) La promoción de los derechos humanos y de género buscando, sobre todo, políticas de seguridad más efectivas y democráticas. En varios países de la región, las políticas de mano dura han tenido efectos negativos sobre los derechos humanos sin lograr reducir la violencia de forma significativa. Más aun, las políticas anti-violencia no han ido vinculadas, en general, a las políticas de género que consideren la compleja interrelación entre violencia, cultura y familia.

España ha jugado tradicionalmente un papel central en esta área, contribuyendo de forma activa a la modernización de la política y el aparato judicial en varios países de la región. Sería importante profundizar en estos esfuerzos, promoviendo una visión holística de los problemas (que vincule calidad institucional, desarrollo económico, desigualdad de ingreso y género y violencia) y combinando intervenciones al nivel comunitario como procesos de formación a nivel nacional.

Conclusiones

A la hora de pensar qué instrumentos son los más útiles es importante tener en cuenta dos puntos fundamentales. En primer lugar, en muchas ocasiones, lo que España debe hacer es crear programas de colaboración y aprendizaje mutuo en lugar de sistemas tradicionales de ayuda. En segundo lugar, es importante reconocer la diversidad de países donde la ayuda española tiene compromisos. Obviamente, las necesidades en Colombia o Perú son muy distintas a los requerimientos en El Salvador u Honduras. En algunos casos, la cantidad de recursos disponibles será importante, mientras que en otros la influencia política puede ser más útil.² En general, proponemos discutir tres tipos de intervenciones:

Intervenciones directas (o a través de organizaciones no gubernamentales), centradas en la formación de cuadros públicos (por ejemplo, la policía) y desarrollo de programas sociales básicos que estén integrados con los sistemas públicos nacionales.
Influencia política sobre los gobiernos para tratar de fomentar reformas universales de la política social, reformas tributarias que aumenten la recaudación, y cambios en el discurso sobre seguridad para aumentar la eficiencia y el respeto a los derechos humanos y la igualdad de género.
Colaboración con los organismos regionales e internacionales, incluyendo la CEPAL, la CAF y el Banco Interamericano de Desarrollo.

Diego Sánchez-Ancochea
Director del Latin American Centre, Universidad de Oxford | @dsanco

Referencias

Agénor, P., y P. Montiel (2015), Development Macroeconomics, 4ª edición, Princeton University Press, Princeton, NJ.

Alvarado, F., y L. Gasparini (2015), “Recent Trends in Inequality and Poverty in Developing Countries”, en A. Atkinson y F. Bourguignon (eds.), Handbook of Income Distribution, vol. 2, Elsevier.

CAF (2014), Reporte de economía y desarrollo 2014. Por una América Latina más segura: una nueva perspectiva para prevenir y controlar el delito, CAF-Banco de Desarrollo, Caracas.

CEPAL (2010), “Heterogeneidad estructural y brechas de productividad: de la fragmentación”, en La hora de la igualdad: brechas por cerrar, caminos por abrir. Trigésimo Tercer Período de Sesiones de la CEPAL, Comisión Económica para América Latina y el Caribe, Santiago.

CEPAL (2015), América Latina y el Caribe: una mirada al futuro desde los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Informe regional de monitoreo de los Objetivos de Desarrollo del Milenio en América Latina y el Caribe, Comisión Económica para América Latina y el Caribe, Santiago.

Cornia, A. (2014) (ed.), Falling Inequality in Latin America: Policy Lessons and Changes, WIDER Studies in Development Economics, Oxford University Press, Oxford.

López-Calva, L., y N. Lustig (eds.) (2010), Declining Inequality in Latin America. A Decade of Progress?, Brookings Institution Press, Washington DC.

Merryll Lynch (2015), World Wealth Report, 2014, Merryll Lynch y Capgemini.

Pagés, C. (ed.) (2009) La era de la productividad, Banco Inter-Americano de Desarrollo, Washington.

PNUMA (2010), Perspectivas del Medio Ambiente: América Latina y el Caribe. GEO ALC3, Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente, Panamá.

PNUMA y OTCA (2009), GeoAmazonía. Perspectivas del medio ambiente en la Amazonía, Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente y Organización del Tratado de Cooperación Amazónica, Lima.

Rodrik, D., y M. McMillan (2011), “Globalization, Structural Change and Productivity Growth”, NBER Working Paper, nº 17143.

¹ Véase La Agenda 2030. El reto de los Objetivos De Desarrollo Sostenible (último acceso 15/II/2016). Estas prioridades son, en su mayor parte, un sub-conjunto de las contenidas en el Plan Director de la Cooperación Española, 2013-2016, que incluye consolidar procesos democráticos y el Estado de Derecho; reducir las desigualdades y la pobreza extrema; promover oportunidades económicas para los más pobres; fomentar sistemas de cohesión social; promover la igualdad de género; mejorar la provisión de bienes públicos regionales y globales; responder a las crisis humanitarias con calidad; y construir una ciudadanía global comprometida con el desarrollo.

² Los países considerados como prioritarios por el Plan Director de la AECID son Bolivia, Colombia, Cuba, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Haití, Honduras, Nicaragua, Paraguay, Perú y la República Dominicana.