Esta publicación se enmarca en un proyecto conjunto del Real Instituto Elcano y el Instituto Português de Relações Internacionais (IPRI) para elaborar un Informe sobre las relaciones bilaterales entre España y Portugal.
Tema
Este análisis repasa la cooperación bilateral de España y Portugal en materia de lucha contra el terrorismo yihadista y prevención de la radicalización violenta.
Resumen
La cooperación antiterrorista entre España y Portugal es descrita en los mejores términos por las autoridades a ambos lados de la frontera. Existe una clara convergencia tanto en el ámbito estratégico y político como en el operativo. En la actualidad, la lucha contra el terrorismo yihadista así como la prevención de la radicalización violenta –relacionada no sólo, pero principalmente, con la ideología del salafismo yihadista– son ejes clave para la relación bilateral entre ambos Estados, del mismo modo que lo son para el conjunto de los países de la UE en todos los niveles. La cooperación bilateral en este ámbito ha cobrado también importancia ante los retos de seguridad surgidos a raíz de la inusitada movilización yihadista europea vinculada al conflicto en Siria a partir de 2012
Palabras clave
España, Portugal, terrorismo yihadista, antiterrorismo, radicalización violenta.
Análisis
La cooperación bilateral entre España y Portugal está marcada en la actualidad por el mismo contexto de movilización yihadista vinculada, sobre todo, a la organización terrorista yihadista Estado islámico (EI) basada en Oriente Medio. Pero esta relación no es nueva, pues ambos países han cooperado en el pasado atendiendo también a otras manifestaciones de violencia terrorista.
España y Portugal comparten 1.214 km de frontera y un mismo espacio geográfico, la Península Ibérica, hecho que marca la especial relación de ambos socios y vecinos en relación a la cooperación en la lucha contra el terrorismo. En la segunda mitad de la década 2000-2010, y ante las crecientes dificultades que encontraba en Francia por la presión policial, el grupo terrorista ETA trató de aproximarse al territorio luso para establecer cierta infraestructura allí, lo que supuso un aumento de los esfuerzos conjuntos en esta materia de ambos vecinos.1 También existió cooperación entre ambos países frente al grupo terrorista Resistencia Galega, operativo en el noroeste español, ante la actividad de alguno de sus miembros en la otra orilla del río Miño. En relación al terrorismo yihadista, la cooperación se priorizó y reforzó en el año 2004 como consecuencia de los atentados de Madrid. Prueba de ello es el dispositivo conjunto puesto en marcha con motivo de la Eurocopa de ese mismo verano en Portugal.
Además, en su dimensión como socios comunitarios, la cooperación bilateral en la actualidad está marcada por la amenaza terrorista inherente a la inusitada movilización terrorista que ha experimentado el conjunto de la Unión a raíz del conflicto en Siria-posteriormente extendido a Irak a partir de 2012, la emergencia de Estado Islámico un año más tarde como nueva matriz de terrorismo global en competición con al-Qaeda y el establecimiento del califato a ambos lados de la frontera sirio-iraquí en 2014. La enorme capacidad de atracción de jóvenes de todo el mundo para unirse a las filas de la organización terrorista liderada por Abu Bakr al-Bagdadi ha calado especialmente entre jóvenes ciudadanos europeos, incrementando la amenaza terrorista para el conjunto de los países de la UE, incluidos España y Portugal, si bien existen diferencias notables en el alcance e intensidad de esta.
La cooperación bilateral en el contexto de la actual movilización yihadista en Europa
De los más de 30.000 combatientes extranjeros occidentales que se estima se encuentran actualmente en Siria e Irak luchando en las filas de organizaciones yihadistas (no sólo, pero principalmente, del EI) –una cifra que permite calificar este última oleada de movilización yihadista sin precedentes–, unos 5.000 provienen de países de Europa Occidental. Esto significa que el contingente europeo está 16 veces sobrerrepresentado, teniendo en cuenta el volumen de la población musulmana en Europa, que en la actualidad no serían más de 20 millones de personas.2
Por otra parte, no todos los países comunitarios están afectados igualmente por esta última movilización, los antecedentes y procesos de movilización yihadista no se distribuyen de manera uniforme dentro del territorio de la Unión. En este sentido, es necesario señalar que ni España ni –especialmente– Portugal se encuentran entre los países comunitarios más afectados, si bien esto no significa que estén exentos de los riesgos en forma de amenaza terrorista inherente a la misma, como se verá más adelante. Tampoco de que dentro de sus sociedades abiertas puedan producirse procesos de radicalización violenta que generen dinámicas antidemocráticas en el seno de las mismas, poniendo en riesgo la normal y pacífica convivencia.
En el caso español, desde el año 2012 y hasta final de 2016, según datos del Ministerio del Interior, 208 individuos se han desplazado desde territorio español hacia Oriente Medio para unirse a organizaciones yihadistas –inicialmente vinculadas a al-Qaeda pero, a partir de 2013, principalmente EI–. De estos, 21 (el 10,1%) eran mujeres y también habría al menos cuatro menores de edad. Se calcula que unos 32 individuos habrían retornado a Europa y que otros 46 habrían muerto como consecuencia de su implicación terrorista. A esta dimensión externa de la actual movilización yihadista hay que añadir los 192 individuos que han sido detenidos por su presunta implicación en actividades relacionadas con el terrorismo yihadista. La mayoría de estos estaban supuestamente relacionados con EI pero también se produjeron detenciones de individuos vinculados con al-Qaeda en el Magreb islámico (AQMI). Desde los atentados de Paris en enero de 2015 el nivel de alerta terrorista está fijado en 4 (elevado) sobre 5. Tras los atentados de Barcelona y Cambrils, en el verano de 2017, las autoridades decidieron mantenerlo si bien reforzando la seguridad de lugares estratégicos, como ya había ocurrido en la navidad de 2016 tras el atentado de Berlín.
En el caso de Portugal, las cifras son mucho menores: se calcula que algo más de una docena de nacionales portugueses o residentes en ese país se habrían trasladado a Siria o Irak como combatientes terroristas extranjeros;3 la mayoría habrían perdido la vida en aquella zona de Oriente Medio como consecuencia de su implicación en primera línea de combate. Además, a diferencia del caso español, gran parte de estos combatientes terroristas extranjeros habrían adquirido la visión rigorista y belicosa del islam propia de los terroristas yihadistas en terceros países donde residían y no dentro del territorio portugués,4 donde tan sólo algún converso se habría radicalizado. Por otra parte, en los últimos cuatro años no se han producido operaciones antiterroristas relacionadas con esta movilización dentro de las fronteras portuguesas. Portugal percibe así el nivel de su amenaza terrorista como baja.
En comparación con otros países europeos, tanto los números españoles como, sobre todo, los portugueses son relativamente bajos y es que, como se ha dicho, pese a que ningún país europeo queda al margen de la amenaza terrorista inherente a esta movilización, esta no es igual para el conjunto. Francia, con unos 2.000 combatientes terroristas extranjeros es el país más afectado en términos absolutos. Por detrás se situaría el Reino Unido, con cerca del millar, y Alemania, con cifras parecidas a las británicas. Pero es Bélgica (con algo más de medio millar) el mayor emisor de combatientes si se ve en términos relativos al tamaño de su población musulmana.
En el caso de España, su baja movilización se explica por el hecho de no ha sido gran receptor de inmigración procedente de países con población mayoritariamente musulmana, primordialmente inmigrantes económicos de origen magrebí, hasta la década de los 90 del pasado siglo, mientras que en los citados países esto ocurrió a partir de la de los 40. Es ahora, por tanto, cuando las segundas generaciones, segmento de la población que se ha demostrado en toda Europa más vulnerable a la radicalización violenta de naturaleza yihadista,5 cuando se están consolidando, mientras que en los países mencionados estaríamos ya en presencia de terceras y subsiguientes generaciones.
Por su parte, en Portugal, pese a haber sido un país receptor de inmigración de ascendencia religiosa y cultural musulmana proveniente de las antiguas colonias desde los años 40, el boom migratorio se produce más bien en los 70, con origen, principalmente, en sus colonias africanas, Guinea Bisau y Mozambique, muchos procedentes a su vez delas colonias portuguesas en la India (Goa, Damão y Diu).6 Estos inmigrantes se integraron rápidamente en el territorio peninsular, generando rápidamente un sentimiento de identidad musulmana portuguesa. Varios factores han contribuido a esto: por un lado el hecho de que los inmigrantes fuesen mayoritariamente procedentes de las clases medias y altas; y, por otro, su conocimiento de la lengua y cultura portuguesas, al “haber pertenecido a la ‘sociedad cultural’ portuguesa durante décadas”.7 También hay que señalar que, a diferencia de España, donde la mayoría de los inmigrantes musulmanes son suníes (procedentes principalmente de Marruecos, aunque también en menor medida de Pakistán), en Portugal destacan también los chiíes.
Por último, en cuanto a la implantación de movimientos transnacionales predominantes a uno y otro lado de la frontera, también difieren. En España es el salafismo, que en su versión más rigorista sirve de inspiración a grupos terroristas yihadistas, el que tiene más implantación; sin embargo, en Portugal es el movimiento de origen indio Tabligh Jaamat (TJ), una de las corrientes más extendidas entre los musulmanes por todo el mundo, a quienes insta a renovar su identidad islámica volviendo a los principios ortodoxos de la religión así como a practicarla de forma estricta, ajena a los principios y valores del entorno occidental donde eventualmente habiten. TJ se acomoda de manera pragmática a diferentes contextos, pero sus adeptos aspiran en última instancia a instaurar y extender un dominio islámico. Esta corriente era la seguida por los individuos que en el año 2008 trataron de atentar contra el metro de Barcelona, como parte de un plan más amplio de ataques en Europa, reivindicado por la organización Terik-e-Taliban-Pakistan.8
Como todos los países europeos –aunque, como ya se ha visto, con notables diferencias–, España y Portugal comparten el riesgo que supone el retorno de los combatientes terroristas extranjeros, más radicalizados y con experiencia en combate –algunos de ellos con pasaportes expedidos en España o Portugal– que eventualmente podrían entrar de vuelta por cualquier país de la Unión, en virtud del acuerdo Schengen,9 para materializar ataques dentro de la Unión o radicalizar a otros individuos en situación de vulnerabilidad. Pero también preocupa la presencia de individuos radicalizados que, sin haberse trasladado a ninguna zona de conflicto, puedan atentar en suelo europeo, al modo de actores individuales o como miembros de células o redes más amplias, siguiendo las directrices diseminadas por las organizaciones terroristas de referencia, a través de sus órganos propagandísticos o por el contacto con otros. En este sentido, España y Portugal en tanto que países ibéricos, son señalados reiteradamente en la propaganda yihadista ya que comparten su pasado como al-Andalus, territorio reivindicado por los grupos terroristas como parte del pretendido califato a restaurar. En cualquier caso, hay que señalar que las referencias a España, y en español, han sido más numerosas, alcanzando el número de 43 en el año 2016, no todas explícitas, aunque sí haya alusiones recurrentes a Ceuta y Melilla y fotografías de monumentos españoles relevantes para el imaginario yihadista como la Alhambra de Granada. En el caso de Portugal estas alusiones han sido casi inexistentes y de carácter indirecto por su condición de habitante de la península ibérica.10 Asimismo, se debe señalar que en cuanto a miembros de la coalición internacional contra Estado Islámico, también figuran entre los objetivos señalados por la organización terrorista liderada por Abu Baker al-Bagdahi. Por último, la situación en Libia y el Sahel, así como el interés por el ámbito euromediterráneo, es también objeto de preocupación común por la condición de frontera Sur de la UE y la creciente actividad terrorista en el norte de África y el Sahel.
Por todo lo anteriormente expuesto, ambos países coinciden en señalar el terrorismo yihadista y la radicalización violenta como una amenaza compartida contra la que los dos países vecinos deben trabajar juntos. Así quedó de manifiesto en la reunión bilateral celebrada el pasado 13 de febrero en Sevilla, donde el ministro del Interior español José Ignacio Zoido, y su homóloga portuguesa, Constança Urbano de Sousa, manifestaron su voluntad de “intensificar la cooperación entre las Fuerzas de Seguridad españolas y portuguesas en la lucha contra el terrorismo”.11 Este tema también fue uno de los puntos destacados del viaje oficial de los Reyes de España a Portugal en noviembre de 2016,12 y es que la relación hispano-portuguesa está marcada por una clara coincidencia estratégica y funciona al máximo nivel tanto en lo político como en lo operativo.
Cooperación hispano-portuguesa en el marco europeo: cooperación multilateral
Ambos socios ibéricos participan activamente en las distintas instituciones, grupos de trabajo y foros donde se abordan las cuestiones relacionadas con la lucha contra el terrorismo y la radicalización violenta, no teniendo en ninguno de ellos discrepancias ni posiciones encontradas, sino, al contrario, de convergencia y cooperación.
El Espacio de Justicia e Interior es clave en materia de lucha contra el terrorismo en la UE. Las conclusiones de las reuniones del Consejo de Ministros de Justicia y Asuntos de Interior (JAI) de los 28 son clave para la acción de los Estados miembros. Así, existen reuniones de coordinación entre los diversos comités y grupos de trabajo operativos en esta materia, para reforzar la cooperación entre los servicios nacionales, como, por ejemplo, el Comité Permanente de Seguridad Interior (COSI) y el Grupo Derecho Penal Sustantivo (DROIPEN), encargado de negociar la nueva Directiva contra el terrorismo que actualiza la Decisión marco 2002/475/JAI, y que ambos países deberán transponer a sus respectivos ordenamientos jurídicos en los próximos 18 meses, o Relex. En el marco de la cooperación multilateral en el seno de la UE, donde también se articula la cooperación e intercambio de información bilateral, España y Portugal comparten información a través de las bases de datos de Europol y, desde el año 2106, a través del Centro Europeo contra el Terrorismo, promovido para una mejor lucha contra esta grave amenaza para la UE.
En su faceta de frontera Sur de la Unión, los socios ibéricos forman parte de distintos grupos centrados en la seguridad en el Mediterráneo Occidental, como el Grupo 5+5 o foro del Mediterráneo Occidental –ámbito estratégico para ambos países–, integrado por España, Portugal, Francia, Italia y Malta por el lado europeo, y por los cinco países del Magreb: Marruecos, Argelia, Libia, Mauritania y Túnez. Este flanco es fundamental, sobre todo en términos de la creciente vinculación entre el ámbito exterior y el interior. En el plano operativo, destaca el trabajo del G-4 para el intercambio de información, compuesto por Francia, España, Portugal y Marruecos.
Cooperación bilateral
En materia de cooperación policial, España y Portugal mantienen canales abiertos y fluidos de intercambio de información y cooperación entre los cuerpos responsables de la lucha antiterrorista a ambos lados de la frontera. La Policía Judiciaria Portuguesa, dependiente del Ministerio de Justicia, es el cuerpo responsable de la lucha contra el terrorismo en Portugal y actor fundamental en materia de cooperación internacional, trabaja con sus contrapartes españolas de la Comisaría General de Información de la Policía Nacional (CGI) y el Servicio de Información de la Guardia Civil, ambas dependientes del Ministerio del Interior, según corresponda. Por su parte, el Servicio de Informaciones de Seguridad (SIS) trabaja con su contraparte española, del Centro Nacional de Inteligencia (CNI). No existen de momento reuniones entre el órgano de coordinación español, CITCO, y su contraparte portuguesa. Portugal cuenta tan sólo desde hace unos pocos meses con una UCAT reforzada, que en el futuro podría tener, además de las funciones preventivas descritas, competencias operativas, lo que podría agilizar los intercambios entre los países vecinos.
El actual contexto de amenaza terrorista yihadista inherente a la movilización descrita hace que la cooperación entre ambos socios sea más necesaria que nunca y la voluntad política, plasmada en la Cumbre bilateral celebrada en mayo de 2017, es la de seguir fomentando la cooperación a través del intercambio de datos, investigaciones conjuntas y actuaciones preventivas.
Prevención de la radicalización violenta
Tras los atentados de Londres del 5-J de 2005, la UE adoptó el 30 de noviembre de 2005 su Estrategia contra el terrorismo y la radicalización violenta. Este documento establece la prevención como uno de los cuatro pilares sobre los que se articula el texto. Según dicho texto, los Estados miembros serían los responsables de desarrollar planes nacionales de prevención de la radicalización violenta concretos, mientras que la Unión sería la encargada de coordinar estas políticas nacionales, determinar las buenas prácticas e intercambiar información.
En este contexto, España cuenta desde el año 2010 con su Estrategia Integral contra el Terrorismo Internacional y la Radicalización Violenta (EICTIR, ratificada en 2012), y en enero de 2015 –tras los atentados de Paris– aprobó su Plan Estratégico Nacional de Lucha Contra la Radicalización Violenta (PEN-LCRV), coordinado, desde el ámbito de la seguridad, por el área de Estrategia de la división de Terrorismo del Centro de Inteligencia contra el Terrorismo y el Crimen Organizado (CITCO). Está pendiente la revisión de la Estrategia de 2005 y fue sólo a partir del verano de 2016 cuando el PEN-LCRV empezó a dar pasos firmes es su implementación. Enfocado desde el ámbito local a finales del año pasado, 14 ciudades españolas habían conformado sus respectivos grupos locales.
Por su parte, el texto estratégico portugués de combate al terrorismo data de febrero de 2015,13 un documento corto, articulado en base a los mismos cuatro pilares establecidos en la Estrategia de la UE de 2005 –prevención, protección, persecución y respuesta– a los que suman un primero dedicado a “detectar”. En relación al pilar de “prevenir”, la Estrategia recoge la adopción de un Plan de Acción de Prevención de la Radicalización y del Reclutamiento para el Terrorismo, cuyo desarrollo –todavía pendiente– también estará coordinado desde el ámbito de la seguridad por la Unidad de Coordinación Antiterrorista (UCAT). Este organismo aún está en proceso de organización ya que, aunque existe desde hace años, no ha sido hasta ahora cuando será dotada de medios materiales y personales permanentes.
En esta línea y como parte de este enfoque preventivo adoptado en toda Europa, una de las máximas prioridades de la agenda europea en la actualidad, España y Portugal participan en distintos grupos de la Red de Concienciación sobre la Radicalización (RAN), una de las herramientas fundamentales para la prevención del extremismo violento en el seno de la UE en la actualidad. Mención especial requiere el Grupo sobre Victims, coliderado por España, uno de los ejes estratégicos de la acción exterior española en esta materia. Y es que España promueve al más alto nivel el papel de las víctimas del terrorismo como actor central de la lucha contra el terrorismo y la prevención de la radicalización violenta. Portugal acompaña a su vecino en este objetivo, si bien entiende a las víctimas de manera más amplia y no sólo a las que lo son como consecuencia de acciones terroristas sino también a otro tipo de violencia como, por ejemplo, la violencia sexual en conflictos bélicos.
Dada la centralidad de este capítulo en la agenda europea actualmente, y por el momento no parece que vaya a perder relevancia, el ámbito de la prevención de la radicalización violenta ofrece un marco propicio para la cooperación de ambos países. Si bien es cierto que este trabajo tiene un importante componente local-contextual, no lo es menos que la identificación de buenas prácticas y adecuación a otros contextos son los retos que enfrentan ahora mismo los países europeos. Así, y teniendo en cuenta los ámbitos de coincidencia, ambos países podrían identificar y compartir buenas prácticas en materia de prevención en ámbitos concretos en los que pueden desarrollar expertise. En este sentido, es interesante el interés de ambos países por la desradicalización de menores. Por ejemplo, España cuenta con una buena práctica que podría compartirse en materia de desradicalización de éstos desde el ámbito judicial, coordinado por el juez de Menores de la Audiencia Nacional, que, aunque todavía incipiente, está dando buenos resultados. Del mismo modo, en el apartado de las narrativas y las víctimas, ambos países pueden seguir trabajando juntos en la promoción de las víctimas como voces creíbles para articular un discurso alternativo, que contribuya también en la desradicalización de individuos captados por las organizaciones terroristas. En otra dimensión, también sería interesante promocionar un discurso alternativo al señalamiento de al-Andalus, que sirve como propaganda para radicalizar a jóvenes dentro y fuera del territorio peninsular, a través de la educación.
Conclusiones
España y Portugal comparten, en su condición de vecinos que ocupan un mismo territorio peninsular y socios comunitarios la amenaza del terrorismo yihadista. Como habitantes de la Península Ibérica, son reiteradamente señalados por la propaganda yihadista como objetivo de sus acciones, por su pasado como al-Andalus, territorio que debe de ser reincorporado al califato. Pero además, debido a la inusitada movilización yihadista de origen europeo desde el año 2012, vinculada al conflicto en Siria e Irak, y aunque las cifras de sus respectivos contingentes de combatientes terroristas extranjeros sean menores que las de otros países de su entorno –especialmente las portuguesas, que son casi insignificantes– ninguno de los dos, como ningún otro país europeo, queda al margen de las consecuencias que en términos terroristas ésta pueda tener.
En este contexto, la cooperación entre ambos países se define en los mejores términos a todos los niveles, y en todas las direcciones, existiendo diversos foros, especialmente aquellos dedicados a la prevención de la radicalización violenta –donde la relación bilateral podría estrecharse y encontrar marcos comunes de acción– y los que apelan a su condición de frontera sur de la Unión –donde ambos países trabajan de la mano–. En la dimensión bilateral, la cooperación policial y de intercambio de información de inteligencia, esta funciona también a nivel estratégico y operativo. De cara al futuro, tal vez esta podría agilizarse a través de la interlocución de los órganos de coordinación –CITCO y UCAT, respectivamente– en el momento en el que se den las condiciones para ello.
Carola García-Calvo
Investigadora principal de Terrorismo Internacional, Real Instituto Elcano | @carolagc13
1 En el año 2007, los entonces ministros del Interior Alfredo Pérez Rubalcaba y Rui Pereira acordaron incrementar la cooperación antiterrorista contra ETA tras haberse encontrado un coche cargado de explosivo a sólo dos kilómetros de la frontera de Ayamonte (Huelva). Tres años más tarde, se encontró en la ciudad portuguesa de Óvidos un arsenal de la banda. Ese mismo año, se firmó un “Memorando de Entendimiento en materia de cooperación policial y de Seguridad Interna” por el que ambos países se comprometieron a reforzar la cooperación y colaboración en lucha contra el terrorismo y contra cualquier forma de criminalidad con el objetivo de “ampliar el espacio común de seguridad” de los ciudadanos de la Península ibérica.
2 Fernando Reinares (2017), “Jihadist Mobilization, Undemocratic Salafism, and Terrorist Threat in the European Union”, The Georgetown Security Studies Review, Special Issue: “What the New Administration Needs to Know About Terrorism and Counterterrorism”, nr 70-76.
3 ICCT-Report, “Foreign Fighters in Europe”.
4 Ibídem.
5Véase, Fernando Reinares, How to counter jihadist appeal among Western European Muslims, December 2015.
6 Ibidem.
7 Diogo Noivo (2010), “Jihadism in Portugal: Grasping a Nebulous Reality”, ARI nº 113/2010, Real Instituto Elcano.
8 Carola García-Calvo (2014), “Caracterización social, experiencias de radicalización y pautas de implicación de los condenados por delitos relacionados con el terrorismo yihadista en España, 1997-2011”, Tesis Doctoral, 18/VII/2014, Universidad Rey Juan Carlos (URJC), Madrid, pp 92-93.
9 Este es el motivo por el que el pasado 7 de marzo el Consejo de la UE modificó el Código de fronteras Schengen, que obliga a los Estados miembros a realizar un control sistemático a todas las personas, inclusive a los beneficiarios del derecho a la libre circulación en virtud de la legislación de la UE, cuando crucen las fronteras exteriores, tanto a la entrada como a la salida, mediante la consulta de las principales bases de datos del acuerdo.
10 Para el caso español véase “Las referencias a España en la propaganda yihadista baten todos los récords en 2016” con datos del experto Manuel Torres. En el caso portugués, el informe de EUROPOL TE-SAT 2015 recogía alguna mención indirecta, en el contexto de la Península Ibérica, de la que se hicieron eco los medios de comunicación portugueses.
11 Reunión bilateral España-Portugal, La Moncloa, 13/II/2017.
12 “El Rey proclama la ‘obligación’ del Parlamento de dar respuesta a las ‘inquietudes’ de los ciudadanos”, El Mundo, 30 de noviembre de 2016.
13 Estratégia Nacional de Combate ao Terrorismo, publicada en Diário da República, 1ª série, Nº36, 20/II/2015.
