Ver también versión en inglés: The EU facing of the hostility of President Trump
Tema
¿En qué medida la presidencia de Trump es un accidente o un síntoma de algo más profundo, y cómo debería reaccionar la UE?
Resumen
Los desplantes del presidente Trump a sus socios europeos aumentan al mismo ritmo que su desprecio al orden liberal internacional que tanto valora la UE. Este trabajo analiza en qué medida Trump es simplemente un presidente atípico que pasará, o si, por el contrario, sus posiciones sobre la política exterior estadounidense son estructurales. Seguidamente, se explora cómo debería reaccionar la UE. Se insiste en la necesidad de que la Unión genere autonomía estratégica y construya una voz común en materia económica y de seguridad al margen de la relación transatlántica, lo que requiere superar sus fracturas internas y la desconfianza entre sus socios.
Análisis
La preocupación se extiende por las capitales europeas, y muy especialmente entre las instituciones comunitarias. Los cimientos sobre los que se sustenta el orden liberal internacional, que ha permitido a los países europeos alcanzar cotas de seguridad y prosperidad sin precedentes, se están tambaleando.1 Más allá de que se pudiera intuir que el declive europeo tarde o temprano llegaría porque nadie puede pasarse siglos ocupando (o compartiendo) el puesto de mando de la economía mundial, pocos esperaban una traición del amigo americano. Y esto es lo que está pasando desde que Donald Trump llegó a la Casa Blanca en 2017. De hecho, a día de hoy, parece que EEUU tiene una relación más estratégica con Rusia que con la UE.
Desde el final de la Segunda Guerra Mundial, EEUU ha sido el principal garante de la seguridad europea, un importante promotor del proceso de integración comunitario y el líder del orden económico liberal basado en reglas en que se ha apoyado gran parte de la prosperidad europea. Además, desde que el mundo se volviera económicamente más multipolar, EEUU solía ser un aliado con el que se podía contar. De hecho, con iniciativas como el acuerdo de libre comercio entre EEUU y la UE (el TTIP), que tan criticado fue por amplios segmentos de la ciudadanía europea, se pretendía dar un impulso geopolítico a la relación transatlántica que permitiera a Occidente mantener su liderazgo internacional y sentar las reglas del juego de la globalización del siglo XXI ante el auge de las potencias emergentes.2 Pero aquella iniciativa no cuajó. Trump acabó con el TTIP (aunque ahora parece querer recuperar su parte menos controvertida, la de la reducción de aranceles) y está abandonando a Europa a su suerte. No le interesa contar con el espacio transatlántico ni con sus otros aliados tradicionales para afrontar el auge de China (que percibe como la principal amenaza para la hegemonía estadounidense) y está dispuesto a socavar el entramado institucional multilateral (en especial la OTAN y la Organización Mundial del Comercio, OMC), que tan cómodamente lideraba EEUU hasta hace bien poco.
Pero lo peor para los países europeos es que, recientemente, Trump ha pasado de menospreciar a la UE a atacarla directamente.3 Y su amistad con los movimientos antieuropeistas, xenófobos e iliberales que cada vez son más populares dentro de la Unión –y amenazan con destruirla desde dentro– resulta especialmente preocupante para el establishment de Bruselas, Paris y Berlín. Para Trump, “la Unión Europea es tan mala como China; es tan sólo un poco más pequeña. Es increíble lo mal que nos tratan (los europeos). El año pasado tuvimos un déficit comercial con Europa de 151.000 millones de dólares. Y, además, nos gastamos una fortuna en la OTAN para protegerles” (entrevista a Fox News, 1/VII/2018). Incluso ha llegado a decir que “la Unión Europea es un enemigo, por lo que nos hace en comercio” (entrevista a CBS, 15/VII/2018). Es el primer presidente de EEUU que ve a la Unión como un rival comercial en vez de como un aliado geopolítico. Además, y esto trae de cabeza a los elegantes y diplomáticos europeos, Trump se encuentra más cómodo con líderes autoritarios fuertes como Putin, Xi Jinping o Erdoğan que con los presidentes del G-7, cuyo poder se encuentra restringido por los pesos y contrapesos de la división de poderes propia del sistema democrático liberal que tanto parecen molestar a Trump.
Aunque el presidente de la Comisión europea, Jean Claude Juncker, logró pactar una tregua con Trump en la guerra comercial transatlántica en junio de 2018, la lista de desplantes y amenazas a los europeos durante los últimos meses ha sido larga.4 Exigió que se volviera a aceptar a Rusia como miembro del G-7 (lleva fuera desde que se anexionó Crimea de 2014), se ha negado a firmar los comunicados conjuntos del grupo, ha acusado a Alemania de estar sometida a Rusia por su dependencia energética, se sacó de la chistera un exigencia imposible de que los países miembros de la OTAN aumenten hasta el 4% del PIB su gasto en defensa para que EEUU mantenga su lealtad con la organización (actualmente el compromiso está en el 2% y pocos países lo cumplen) y ha afirmado en numerosas ocasiones que el Brexit –que para la UE es trágico– es algo espléndido, añadiendo que si Theresa May hubiese seguido sus consejos la negociación le habría ido mejor, y que el Reino Unido debería demandar a la UE.
En definitiva, los líderes europeos se sienten desconcertados, traicionados, incómodos y vulnerables. Conscientes de que las formas de Trump son particularmente corrosivas para la cooperación internacional en general y para la relación transatlántica en particular, dudan sobre cuál es la mejor forma de reaccionar.
Contención o confrontación
Para que la UE pueda responder a Trump, primero tiene que saber a qué se enfrenta. Por el momento, existen dos hipótesis: que Trump sea un accidente pasajero; o que, por el contrario, sea un síntoma de algo más profundo que ha llegado para quedarse, lo que obligaría a los países europeos (y sobre todo a la Unión) a modificar tanto sus alianzas como su política exterior, en particular la de seguridad y defensa. A la mayoría de los europeos les gustaría pensar que Trump es un accidente, resultado de un cúmulo de casualidades que lo llevaron de forma inesperada a la Casa Blanca, y que una vez que termine su mandato quedará en la memoria como un mal sueño. Esta hipótesis se apoya en la idea de que Trump no sería presidente si no se hubiera producido la anomalía de que un outsider hubiera ganado las primarias del partido republicano, si Hillary Clinton hubiera ganado las elecciones (como de hecho sucedió si se atiende al voto popular), o si no se hubieran “manipulado” ciertos aspectos de la campaña electoral a través de las redes sociales. Según esta interpretación, Trump, que sería el segundo presidente populista anti-establishment de la historia de EEUU (el primero fue Andrew Jackson, entre 1829 y 1837), no sería capaz de propiciar un cambio estructural y duradero de la política exterior de EEUU, y el orden liberal internacional que tanto gusta (y conviene) a los países europeos le sobreviviría. De hecho, los ocho años de Jackson en la presidencia no modificaron ni la esencia de lo que era EEUU en aquel momento, ni su papel en el mundo, que entonces era todavía marginal. Si esta hipótesis fuera correcta, lo que Europa debería hacer sería capear el temporal sin perder la dignidad al tiempo que mantiene un diálogo constante y constructivo con quienes siguen abogando por fortalecer la relación transatlántica, sobre todo los liberales internacionalistas del Partido Republicano. Debería responder (con cautela) a algunas de las bravuconadas de Trump, especialmente en materia comercial, pero sin modificar significativamente su posición, confiando en que el próximo presidente norteamericano fuera “normal”, volviera a entender el valor de la Alianza Atlántica, apoyara la integración europea y se mostrara de nuevo dispuesto a sostener, con ayuda de otros, las cada vez más necesarias estructuras de gobernanza global. De hecho, muchos europeos, tal vez confundiendo los deseos con la realidad, piensan que Trump no terminará su mandato porque en algún momento se abrirá un proceso de impeachment, y que, en todo caso, no será reelegido en 2020.
Sin embargo, existe otra posibilidad, que los europeos se resisten a aceptar pero que podría reflejar mejor lo que está ocurriendo. Que el trumpismo vaya más allá de Trump porque nos hable tanto de fracturas más profundas en la sociedad norteamericana como de una recalibración de lo que significa el interés nacional de EEUU en un mundo cada vez más multipolar y en el que Occidente está en declive. Así, es posible que la elección de Trump refleje un descontento estructural de los votantes norteamericanos con el establishment, con los liberales cosmopolitas de las costas este y oeste y con el injusto reparto de los beneficios de la globalización y el cambio tecnológico, que haya llegado para quedarse (y que también tendría su eco en Europa con el apoyo al Brexit, a partidos como la Lega en Italia, el Frente Nacional en Francia, las posiciones del actual canciller austríaco o las política iliberales que aplican los gobiernos húngaro y polaco sin que su popularidad se vea mermada).5 Más allá de que esto se vaya a traducir en electorados más proclives al cierre de fronteras y al proteccionismo (sintetizados a modo de eslogan en el America First de Trump y que ya estamos observando), esto significaría que la probabilidad de que Trump fuera reelegido en 2020 sería elevada y, además, que la política exterior estadounidense se volvería cada vez más aislacionista y centrada en frenar el auge de China, lo que sería dañino para la UE.
En este escenario, EEUU iría retirando paulatinamente el paraguas de seguridad que ha tenido desplegado sobre Europa desde hace 70 años, obligando a los europeos a hacerse responsables de su propia seguridad (y, sobre todo, de su relación con Rusia). Así, aunque el próximo presidente tuviera formas más educadas y menos agresivas que Trump, es posible que desde EEUU se interprete que ser el principal proveedor de bienes públicos globales –desde la seguridad hasta la existencia de estructuras de gobernanza económica internacional legítimas basadas en reglas– ya no le interese. Al fin y al cabo, la estadounidense es una economía bastante cerrada comparada con la de los países europeos o la de China, por lo que cierta erosión de la globalización económica puede resultarle menos nociva que a otros, especialmente cuando está camino de lograr su independencia energética, mantiene su poder estructural en el sistema financiero y todavía puede ejercer su poder para garantizar que sus intereses comerciales y tecnológicos sean respetados en una economía global donde impere la ley del más fuerte. Además, su opinión pública, desencantada con la globalización ante el aumento de la desigualdad y crecientemente proteccionista, no siente apetito por revertir este impulso aislacionista.
Desde un punto de vista geoestratégico, incluso tendría cierto sentido que, en la medida en la que el gran enfrentamiento geopolítico del siglo XXI será entre China y EEUU, a la Administración estadounidense le podría interesar debilitar a la UE para evitar que en algunos temas en disputa (especialmente los económicos) pudiera adoptar una posición equidistante entre ambos colosos. De hecho, si se analiza con cuidado la política exterior de Obama, ya se observan algunas muestras de este repliegue estratégico estadounidense. Pero como el anterior presidente norteamericano era más popular en los países de Europa Occidental que en EEUU, su giro hacia Asia y su negativa a involucrarse militarmente cerca de las fronteras europeas pasó algo desapercibido (aunque también es cierto que nunca abanderó el proteccionismo, cuestionó las instituciones internacionales o trató de debilitar la UE, aunque sí pidió a los países europeos que aumentaran su gasto en defensa).
En definitiva, EEUU lleva años prestando cada vez menos atención a los asuntos internacionales e intentando reducir su gasto en política exterior para no sufrir lo que el historiador Paul Kennedy bautizó como imperial overstretch (que podríamos traducir como “sobrecarga del Imperio”) y que históricamente ha llevado al colapso de los imperios cuando estos mantienen demasiados frentes abiertos en el exterior.6 Esta tendencia no la inició Trump, y tampoco parece que se vaya a revertir sustancialmente en el futuro.
¿Qué debe hacer la UE?
Sólo el tiempo dirá si Trump es o no un accidente, o cuánto durará su presidencia. Pero lo que sí parece claro es que, cuanto más tiempo esté en la Casa Blanca, mayor será la erosión del orden liberal multilateral, y en especial de la OMC y de la Alianza Atlántica; y más difícil le resultará a su sucesor recomponer la relación con Europa. Por ello, la UE haría bien en ponerse en el peor escenario posible –como ya ha sugerido Merkel–, buscar una mayor autonomía estratégica, repensar su relación con China y fortalecer sus alianzas con países que comparten sus valores, empezando por Canadá, Japón y los países de América Latina, pero intentando ampliar esta coalición.
El principal problema que tiene para hacerlo es que no es un Estado, por lo que carece de una auténtica estrategia de política exterior y de seguridad común e incluso proyecta su enorme poder económico de forma fragmentada y sin incorporar aspectos estratégicos. Es una potencia herbívora en un mundo cada vez más carnívoro, en el que la rivalidad entre grandes potencias le está comiendo terreno rápidamente al sistema de reglas multilaterales en el que la Unión se desenvuelve de forma más cómoda.7 En este nuevo contexto internacional, en el que el Derecho Internacional se ve cada vez más desplazado por la ley de la selva, la UE aparece como un actor dividido, lento, torpe y poco eficaz cuando se lo compara con EEUU, China, Rusia o incluso la India. Solía decirse que la UE era un gigante económico y un enano político, pero lo cierto es que su peso económico está menguando8 mientras que la nueva realidad geopolítica internacional la condena a ser cada vez más pequeña políticamente a menos que encuentre la manera de proyectarse hacia el exterior tanto en términos económicos como militares con una voz única y consistente.
En materia de defensa, por ejemplo, si bien es cierto que la suma del gasto militar de sus Estados miembros es considerable (cerca de los 200.000 millones de dólares, casi cuatro veces más que Rusia, aunque sólo un tercio de lo que gasta EEUU), no lo hace de forma conjunta, por lo que no aprovecha las economías de escala ni tiene una distribución de tareas eficiente. Por lo tanto, cualquier avance que integre con mayor celeridad estas políticas será bienvenido. De hecho, ya se han dado pasos en los últimos dos años que parecían impensables hace una década. A finales de 2017, 25 países establecieron la Cooperación Estructurada Permanente (PESCO) en materia de seguridad y defensa. Asimismo, nueve países, incluido el Reino Unido, han acordado la creación de una estructura multinacional de mando para facilitar la disponibilidad de tropas de refuerzo. No se trata todavía de una fuerza de intervención rápida, pero sí de una estructura en la que se comparten doctrina y equipo, lo que agiliza los procesos de decisión. Asimismo, el presupuesto europeo 2021-2027, actualmente en negociación, seguramente incluirá, por primera vez, una línea de 1.500 millones de euros anuales para investigación y desarrollo vinculados a la defensa. Pero sigue faltando desarrollar mejor el pensamiento estratégico y aumentar el nivel de ambición a escala europea ya que, a día de hoy, la defensa colectiva está descartada en la Estrategia Global Europea. En definitiva, es necesario prepararse para el peor (aunque improbable) escenario de que EEUU se retire de la OTAN sin tiempo a que se produzca un relevo ordenado y progresivo, pero también hay que preparar el terreno para que, en el caso de que EEUU mantenga su compromiso con la Alianza, los países europeos cuenten con capacidad propia para equilibrar la carga y no tengan que depender tanto de EEUU cuando haya que intervenir. El liderazgo de la Unión sería la clave para lograr este objetivo, pero para que emerja es necesario aumentar el nivel de confianza entre los Estados miembros, algo que se antoja difícil.
Donde la UE todavía es un gigante y está acostumbrada a hablar con una sola voz es en materia comercial. Por lo tanto, también podría dar pasos adicionales en este frente, aunque debería ir más allá y utilizar su peso comercial como una herramienta más activa de política exterior. Sin ir tan lejos como para aceptar la oferta de China de forjar una alianza para combatir el proteccionismo de Trump (algo que tampoco interesa a la Unión), sí que debería continuar tejiendo una red de acuerdos de libre comercio con países afines interesados en sostener un sistema multilateral de comercio abierto y basado en reglas, que sin duda necesita reformas pero que constituye un precioso bien que a la UE le interesa preservar. A los acuerdos que la Unión ha cerrado últimamente con Japón, Canadá, Singapur o México habría que añadir otros con el MERCOSUR (actualmente en negociación), Australia y otros países asiáticos (en la actualidad se están negociando, entre otros, uno con la India y otro de inversiones con China).9 Estos nuevos acuerdos deberían tener como objetivo tanto aglutinar a cuantos más países bajo el liderazgo de la Unión como plantear un modelo de relación comercial que equilibré más los intereses de empresas y ciudadanos en aspectos sensibles como la protección medioambiental y laboral y el tratamiento a los inversores con el fin de que el apoyo a los acuerdos de libre comercio en particular y a la globalización en general aumentara dentro de la Unión.
Pero estos acuerdos deberían servir también para promover dos objetivos más ambiciosos. En primer lugar, una reforma de la OMC, para la que será necesario el concurso de EEUU. Se trata de adaptar la institución a la realidad económica actual, fortalecer la vigilancia que la institución hace de las políticas comerciales de sus países para que no incumplan las reglas y asegurar un correcto funcionamiento de su sistema de resolución de disputas, actualmente bloqueado por EEUU.10 Se trataría de atraer a China a la mesa de negociaciones de la reforma de la OMC para poder acordar unas nuevas reglas que aseguren un campo de juego equilibrado y sean más legítimas, con el fin de evitar que las incipientes guerras comerciales vayan en aumento. En segundo lugar, esta red de acuerdos debería servir para comenzar a potenciar el uso del euro como moneda vehicular para los pagos de las transacciones comerciales internacionales, que sería el primer paso para aumentar el uso del euro como moneda de reserva global, tal y como planteó Juncker en el debate sobre el estado de la Unión de septiembre de 2018. Un mayor uso del euro en las finanzas internacionales, aunque requeriría sobre todo una reforma de su gobernanza interna (que desgraciadamente todavía está pendiente, y que pasa por completar las uniones bancaria y fiscal y crear eurobonos), también necesita de un impulso político para ser exitosa.11 Y el proteccionismo norteamericano, sumado a la amenaza de sanciones a las empresas europeas que hagan negocios con Irán que ha anunciado la Administración Trump, son una excelente oportunidad para darle al euro ese impulso político. Comenzar a pagar en euros el petróleo que importan los países de la Unión o construir un sistema de transferencias financieras interbancarias al margen del sistema SWIFT que controla EEUU serían dos lugares por donde empezar a abordar esa tarea.
Conclusiones
Desde que Donald Trump llegara a la Casa Blanca, la UE ha dejado de tener en EEUU su principal valedor internacional. Trump podría ser un accidente, un paréntesis de cuatro (u ocho años) en las buenas relaciones que, con altibajos, han existido entre los países de ambos lados del Atlántico Norte desde la Segunda Guerra Mundial. Pero también podría ser que la UE tenga que acostumbrarse a desenvolverse sin el paraguas de seguridad y el liderazgo en el orden liberal internacional que hasta ahora le proporcionaba EEUU, y que le ha permitido alcanzar cotas de prosperidad y seguridad sin precedentes.
Como hemos explicado, la Unión debería esperar lo mejor, pero prepararse para lo peor. Aunque la Administración Trump continúe despreciando a Europa, en EEUU existen muchos políticos y actores de la sociedad civil que siguen pensando que la UE debería ser un socio preferente de EEUU, que la relación transatlántica sigue siendo clave para sostener los valores e intereses que ha representado Occidente durante las últimas décadas y que, en todo caso, es más útil trabajar juntos para redefinir el nuevo orden internacional al que nos aboca el auge de China que estar divididos. Es importante, por tanto, mantener una buena interlocución con esos actores como trabajar conjuntamente en los temas en los que se vislumbren posibles consensos. Como es poco probable que EEUU decida patear el tablero y abandonar la OTAN o la OMC, seguirá habiendo espacio para el diálogo, aunque este sea menos amigable de lo que a los líderes europeos les gustaría.
Sin embargo, los europeos deben entender que el mundo de los años 60 del siglo pasado, en el que el “amigo americano” protegía a Europa occidental, le otorgaba ventajas económicas y animaba a sus países a integrarse, no va a volver, por lo que harían bien en dejar de añorarlo. El mundo camina hacia un nuevo (des)orden internacional, en el que la UE puede aspirar a jugar un papel relevante, pero que todavía está por definir. Lo que sí parece claro es que será un mundo con un EEUU más aislacionista, una China más asertiva, una Rusia que seguirá golpeando por encima de su peso durante bastantes años y unas instituciones multilaterales más débiles. En definitiva, un mundo menos cooperativo y con una creciente rivalidad geoeconómica, en el que los países emergentes reclamarán las cuotas de mayor poder e influencia que les corresponden por su mayor peso económico (y militar). En ese contexto, la UE tiene que repensar sus herramientas de política exterior, tanto en colaboración con EEUU y sus otros socios tradicionales (e incluso algunos nuevos) como en solitario. Tiene palancas económicas y políticas a su disposición, pero debe atreverse a utilizarlas de forma estratégica para construir una auténtica política exterior. El problema principal, sin embargo, es que para conseguirlo tiene que aumentar su cohesión interna y dejar atrás las fracturas que la crisis del euro y el tema migratorio están dejando. Y eso no será fácil.
Federico Steinberg
Investigador principal del Real Instituto Elcano y profesor de la Universidad Autónoma de Madrid | @Steinbergf
1 Véase el especial de la revista Foreign Affairs (vol. 97, nº 4, julio/agosto de 2018) sobre las amenazas al orden liberal internacional, en el que se analizan desde distintas perspectivas en qué medida existe realmente dicho orden y cómo de resiliente podría ser ante la nueva política exterior estadounidense.
2 Véase Federico Steinberg (2013), “Negociaciones comerciales entre la UE y EEUU: ¿qué hay en juego?”, ARI nº 42/2013, Real Instituto Elcano.
3 El think-tank estadounidense Brookings lanzó en septiembre de 2018 una herramienta bautizada como Transatlantic Scorecard para evaluar el estado de la relación transatlántica. En esta primera edición la puntuó con un 3,6 sobre 10, una nota ciertamente baja.
4 En cualquier caso, la tregua es débil y los aranceles que EEUU impuso al acero y al aluminio europeos, así como las represalias que estableció la Unión sobre los productos estadounidenses, ya han entrado en vigor y, por el momento, no se van a retirar.
5 Véase el especial de The Economist sobre este tema en su edición de 15 del septiembre de 2018.
6 Véase Paul Kennedy (2004), Auge y caída de las grandes potencias, DeBolsillo.
7 Para un análisis del concepto de potencia herbívora, véase José Ignacio Torreblanca (2011), La fragmentación del poder europeo, cap. VII, Editorial Icaria/Política Exterior, Madrid.
8 Según estimaciones de Alicia García Herrero y el Banco Natixis, entre 2015 y 2025, China contribuirá al crecimiento mundial un 21%, la India un 18%, EEUU un 10% y Europa tan sólo un 6%. En este mismo período, las economías de Indonesia, Filipinas y Corea aumentarán su tamaño más que la de Alemania, y las de Myanmar, Taiwán y Malasia más que la francesa.
9 Lista completa de acuerdos comerciales de la UE.
10 Véase el Concept Paper de la Comisión Europea sobre la reforma de la OMC.
11 Véase Miguel Otero-Iglesias (2014), The Euro, the Dollar and the Global Financial Crisis, Routledge.
