Tema: En parte a causa de la convergencia natural de la renta media española y en parte debido a llegada a la UE de nuevos socios más pobres (efecto estadístico) los recursos para la cohesión se orientarán a favor de los nuevos miembros con el resultado de que España dejará de beneficiarse del fondo de cohesión y varias regiones perderían las ayudas estructurales después de 2006. La Comisión perfila sus propuestas sobre las que decidirá el Consejo en los próximos meses. ¿Cuáles son los elementos de este debate, las alternativas y las consecuencias?
Resumen: La ampliación de la UE exige una nueva formulación de los fundamentos institucionales, financieros y los relativos a las políticas comunes que han caracterizado hasta el presente al proceso comunitario. En este ARI nos interesa analizar la propuesta que la Comisión de la UE ha hecho de cara a la reforma de la política de cohesión. Las implicaciones económicas para España son relevantes y es preciso que los agentes económicos entiendan bien las claves y los términos tanto de la propuesta de la Comisión como del proceso que la ampliación pone en marcha en materia de cohesión comunitaria. Proceso que se da simultáneamente al avance de la renta media en el conjunto de España y en cada una de sus regiones en relación con la renta media de la Unión, tanto antes como después de la ampliación.
Análisis:
La política de cohesión y la ampliación
Los nuevos miembros de la Unión Europea son, como es bien sabido, países cuya renta per cápita es considerablemente menor que la de los quince existentes hasta el 30 de abril pasado. Ello hace que las prioridades de la política de cohesión comunitaria se desplacen hacia estos países, en detrimento, dada la limitación de recursos, de los beneficiarios hasta la fecha. Este cambio se producirá con una cierta temporalidad y no de manera inmediata y su forma concreta dependerá de cómo finalicen las negociaciones en curso entre los Estados miembros a partir de la propuesta de la Comisión.
Desde finales de los ochentas, tras la adopción del Acta Única en 1987 que supuso, entre otros cambios, el reforzamiento de los fondos estructurales y la formulación de la política comunitaria de cohesión vigente en la actualidad, la Unión Europea ha venido practicando una política de cohesión, basada principalmente en la escala regional, mediante ayudas estructurales a las regiones menos favorecidas, también llamadas regiones Objetivo nº 1. Otras áreas prioritarias se han tenido en cuenta, como la asistencia a comarcas en declive, la recalificación de los trabajadores en sectores en reconversión o el desarrollo de estructuras rurales e infraestructuras en territorios alejados o escasamente poblados, pero el grueso de las ayudas se han destinado a aquellas regiones cuya renta per cápita fuese menor del 75 por ciento de la media comunitaria.
Para hacerse una idea de los recursos implicados por la política de cohesión comunitaria, bastan las cifras del cuadro adjunto en el que se aprecia que dichos recursos supondrán, en el periodo 2000-2006, el 29 por ciento del presupuesto comunitario. Este presupuesto consolidado para todo el periodo equivale al Producto Interior Bruto (PIB) español de 2003 y, por lo tanto, los recursos destinados a la cohesión son muy importantes, aunque el presupuesto comunitario no supera el 1,1 por ciento del PIB de la Unión. De los 211,8 mil millones de euros aprecios de 2000 previstos para el periodo 2000-2006, las regiones Objetivo número 1 absorberán casi las dos terceras partes a través de los diferentes fondos estructurales. España recibirá en el mismo periodo 56,2 miles de millones de euros a precios de 2000, es decir, el 26,5 por ciento del total que para los fondos destinados a las regiones del objetivo 1 se elevará al 28,0 por ciento, llegando hasta el 62,0 por ciento de los recursos en el caso del Fondo de Cohesión. España es el principal beneficiario de la política de cohesión a través de los diferentes fondos estructurales y el fondo de cohesión. Este último se creó en 1996 con motivo de la ampliación a los países nórdicos y Austria.
| La política de cohesión comunitaria – Recursos en el periodo 2000-2006 | ||||
| RegionesObjetivo nº 1 | Fondo deCohesión | Resto | Total | |
| Recursos totales de la Política de Cohesión (a) | 135.954 | 18.000 | 57.900 | 211.854 |
| Su peso en el presupuesto de la UE (b) (c) | 18,62 % | 2,47 % | 7,93 % | 29,02 % |
| Recursos de cohesión destinados a España (a) | 38.096 | 11.160 | 6.949 | 56.205 |
| Su peso en los recursos totales de cohesión (b) | 28,0 % | 62,0 % | 12,0 % | 26,5 % |
| (a) En millones de euros de 2000(b) En porcentaje(c) El presupuesto comunitario para el periodo asciende a 730.147 millones de euros de 2000Fuente: Comisión de la UE y elaboración propia |
A diferencia de la política agraria, cuyas ayudas se ven multiplicadas por el aumento de la producción agrícola, estimulando el productivismo y los excedentes, las ayudas estructurales se ven disminuidas con el éxito económico de las regiones y países beneficiarios hasta que desaparecen cuando la región o el país ha dejado de ser “pobre”. Las ayudas estructurales financian las infraestructuras de todo tipo, la formación de capital humano y las acciones de apoyo a la actividad productiva de las empresas privadas. La política de cohesión, en resumen, centrada en la promoción estructural de las regiones menos desarrolladas, constituye una de las principales políticas comunitarias y España es su principal beneficiario.
La ampliación de la UE, España y la cohesión
La reciente ampliación de la Unión Europea (UE) supone un eslabón más en el proceso comunitario, aunque muy significativo. Este proceso incluye, entre otros muchos desarrollos, el fortalecimiento de la economía y la gobernabilidad de la Unión de cara a su posición en el proceso global. Pero todos estos desarrollos han de ser mutuamente compatibles, en la medida de lo posible. Así, las grandes políticas comunitarias, la de cohesión, por ejemplo, han de reformularse teniendo en mente el crecimiento y competitividad de la economía comunitaria en el contexto global al mismo tiempo que la necesidad de acomodar en la cohesión a los nuevos miembros, considerablemente más pobres. Pero, además, ha de tenerse en cuenta una restricción fundamental: la del presupuesto comunitario cuyo techo se encuentra en el 1,27 por ciento del Producto Nacional Bruto (PNB) comunitario.
Esta restricción, muy importante y que algunos países quisieran ver reducida hasta el 1 por ciento del PNB comunitario, implica que la ampliación no sólo no aumentará de manera significativa los recursos del presupuesto comunitario sino que pondrá bajo considerable tensión a las diferentes políticas de gasto muy solicitadas en la Unión ampliada por la presencia masiva de la agricultura de tipo continental y la mayor pobreza relativa de los nuevos miembros. En el caso de la política de cohesión, la mera aplicación de los criterios de elegibilidad por la que se rige la asignación de casi las dos terceras partes del gasto asignado a esta política (para las regiones del objetivo 1) provocará un formidable desplazamiento de las ayudas hacia los nuevos miembros, especialmente en detrimento de algunas regiones españolas beneficiarias hasta 2006.
El siguiente cuadro muestra cómo se modifica la distribución de regiones por debajo del límite del 75 por ciento del PIB per cápita de la Unión a medida que se pasa de la UE de quince miembros a la actual de veinticinco o la de veintisiete en 2007, cuando, según las previsiones se incorporen Bulgaria y Rumania. De mantenerse el actual criterio del 75 por ciento de la renta comunitaria para que una región comunitaria pueda recibir ayudas del objetivo número 1, todas las regiones incluidas en el cómputo lo serían, pero ha de tenerse en cuenta que varias regiones que actualmente superan el nivel del 75 por ciento, cuyo número no se incluye en el cuadro, seguirán siendo beneficiarias de tales ayudas hasta 2006. Por otra parte, el PIB per cápita de referencia para determinar la elegibilidad de una región consistirá, siempre si se mantiene el actual criterio, en el PIB per capita medio de esa región en el trienio 2004-2006, lo que podría afectar a alguna de las regiones españolas que, con datos referidos a 2001, cualificarían en estos momentos para seguir siendo regiones objetivo número 1 en 2007 en una Unión de 27 miembros.
El cuadro muestra elocuentemente cómo 44 regiones de la UE de quince miembros anterior a mayo de este año se encontraban, en 2001, por debajo del nivel del 75 por ciento. La actual Unión de veinticinco tendría 65 regiones, aunque sólo 30 de ellas pertenecen a los antiguos quince. De haber existido una UE de 27 miembros en 2001, 77 serían las regiones por debajo del 75 por ciento y sólo 23 estarían dentro de los quince. En esta representación es evidente cómo el PIB per cápita de la UE ampliada disminuye a medida que se incorporan miembros menos desarrollados pobres y que las regiones más pobres de estos últimos van alejándose de la media de la nueva Unión. El número de regiones españolas por debajo del 75 por ciento comunitario pasaría a 4 en la actual Unión de 25 (EU25) y a 2 en la Unión ampliada a 27 miembros (EU27) de 2007, siempre que se mantuvieran las posiciones relativas de 2001. Por contraste, puede apreciarse, en la última fila del cuadro, que el PIB per cápita de las diez regiones más ricas de la Unión es tres veces mayor que el de las 65 regiones por debajo del 75 por ciento de la UE25 y casi cuatro veces mayor que el de las 77 regiones más pobres de la UE27.
| Regiones (NUTS II) por debajo del 75 % del PIB per cápita comunitario (Situación a 2001, euros corrientes para UE 15, resto PPA) | |||
| En la UE15 | En la UE25 | En la UE27 | |
| PIB per cápita | 23.338 | 21.288 | 20.319 |
| Número de regiones NUTS II (a) | 213 | 254 | 268 |
| Número de regiones por debajo del 75% | 44 | 65 | 77 |
| Su PIB per cápita medio (UE = 100, entre paréntesis) | 15.131 (64,83) | 13.392 (62,91) | 10.521 (51,78) |
| Número de regiones de la antigua UE15 por debajo del 75% | 44 | 30 | 23 |
| Su PIB per cápita medio (UE = 100, entre paréntesis) | 15.131 (64,83) | 14.697 (69,04) | 13.567 (66,77) |
| Número de regiones españolas por debajo del 75% | 6 (b) | 4 (c) | 2 (d) |
| Su PIB per cápita medio (UE = 100, entre paréntesis) | 15.123 (64,80) | 14.842 (69,72) | 14.449 (71,11) |
| PIB per cápita de las 10 regiones más ricas (UE = 100) (e) | 171,58 | 188,10 | 197,07 |
| (a) “Nomenclatura de Unidades Territoriales Estadísticas” adoptada oficialmente por la UE para jerarquizar administrativamente el territorio comunitario. Véase, para más detalle, http://europa.eu.int/scadplus/leg/es/lvb/g24218.htm. (b) De mayor a menor PIB per cápita: Asturias, Región de Murcia, Castilla-La Mancha, Galicia, Andalucía y Extremadura (c) De mayor a menor PIB per cápita: Castilla-La Mancha, Galicia, Andalucía y Extremadura (d) De mayor a menor PIB per cápita: Andalucía y Extremadura (e) De mayor a menor PIB per cápita: Inner London (RU), Reg. Bruxelles-Cap. (B), Luxembourg (Grand-Duche), Hamburg (D), Ile de France (F), Wien (A), Berkshire, Buckinghamshire and Oxfordshire (RU), Oberbayern (D), Stockholm (S), Provincia Autonoma Bolzano (IT). El PIB per cápita medio de todas ellas para 2001 es de 40.043 euros ajustados por poder adquisitivo (PPA).Fuente: Eurostat (2004a y 2004b)y elaboración propia. |
La contundente ilustración del cuadro anterior muestra que la ampliación altera profundamente el caso de la cohesión comunitaria, al menos en dos vertientes: la reorientación de los flujos de ayudas hacia las nuevas regiones menos desarrolladas, siempre dentro de las limitaciones presupuestarias anteriormente mencionadas, y la revisión del concepto mismo de cohesión basado en la dimensión regional. Tal revisión consistiría en basar la política de cohesión y convergencia en la escala estatal dejando a los Estados miembros la articulación de la política comunitaria con sus propias políticas regionales, tal y como se sugiere, por ejemplo, en el llamado “Informe Sapir” (Sapir et al, 2004, p. 177), ello sin perjuicio, como veremos más adelante, del establecimiento de soluciones transitorias.
En lo que se refiere a las regiones españolas beneficiarias de las ayudas del objetivo 1, nótese que, con los datos de 2001, y por lo tanto de manera previa a la ampliación del presente año, regiones como la Comunidad Valenciana, Canarias, Cantabria y Castilla y León, hace años que han dejado de estar bajo el nivel del 75 por ciento, aunque mantengan su estatus de regiones objetivo nº 1 hasta finales del presente periodo de programación en diciembre de 2006. De mantenerse el 75 por ciento respecto al PIB per cápita de los quince anteriores a mayo de este año, seis regiones españolas seguirían siendo objetivo número 1, pero al pasar la referencia a los veinticinco, antes de 2007, o a los veintisiete después, el número de regiones españolas beneficiarias estaría entre, respectivamente, cuatro (Castilla-La Mancha, Galicia, Andalucía y Extremadura) y dos (Andalucía y Extremadura), saliendo las restantes, en cada caso, por la caída estadística de la media comunitaria.
La propuesta de la Comisión para reformar la política de cohesión y las perspectivas financieras post 2006
Abocada la Unión Europea a una integración de escala casi continental e inmersa en un proceso global muy exigente en términos de competitividad, la Comisión emitió en febrero del presente año una Comunicación al Consejo y al Parlamento en la que tras una serie de argumentos acerca de los nuevos retos presentaba su propuesta para las perspectivas financieras en el periodo 2007-2013 en los siguientes términos: “Se abre así una nueva etapa para el presupuesto comunitario. No se trata tanto de redistribuir los recursos entre los Estados miembros, sino de encontrar la forma de asegurar el mayor impacto posible de nuestras políticas comunes para aumentar el valor añadido de cada euro gastado a escala europea” (CUE, 2004a, p. 4). La nueva lógica exige pasar de los actuales objetivos (el número 1, entre ellos, para la convergencia de las regiones menos desarrolladas) a las nuevas prioridades (CUE, 2004a, pp. 18 y 19, citas incompletas):
· Convergencia. “Los principales esfuerzos deben centrarse en los Estados miembros y regiones menos desarrollados de la Unión ampliada; entre estas también se incluirían aquellas regiones que no han completado el proceso de convergencia pero que ya no podrían optar a las ayudas porque su nivel de renta per cápita ha subido en términos relativos en la Unión ampliada (el llamado “efecto estadístico”).
Esta prioridad cubre las actuaciones encomendadas al Fondo de Cohesión y al Objetivo nº 1, pasando a financiarse con tres únicos fondos: el Fondo de Cohesión, el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) y el Fondo Social Europeo (FSE). A ella se destinan el 78 por ciento de los recursos de la cohesión estimados en 48 mil millones de euros al año durante el periodo 2007-2013.
· Competitividad regional y empleo; los programas regionales de competitividad y empleo englobarían a los demás Estados miembros y regiones… las intervenciones deberían centrarse en un número limitado de prioridades estratégicas relacionadas con las agendas de Lisboa y Gotemburgo… los programas de empleo se organizarían a escala nacional… el sistema en virtud del cual la Comisión debe proceder a una selección entre pequeñas zonas a escala subregional sería abandonado y sustituido por la fijación de un equilibrio apropiado entre los aspectos geográficos y temáticos de las intervenciones… en esta rúbrica figuraría el apoyo a las regiones que ya no cumplen los criterios fijados para los programas de convergencia, incluso sin tener en cuenta el efecto estadístico de la ampliación.
Esta prioridad acaparará el 18 por ciento de los recursos de la cohesión mencionados en la glosa a prioridad anterior. En ella se engloban las actuaciones de los Objetivos 2 y 3, instrumentándose tanto a escala regional como nacional. En este último caso para dar soporte a la Estrategia Europea para el Empleo. Los recursos procederán del FEDER y del FSE.
· Cooperación territorial europea en forma de programas transfronterizos y transnacionales; estos programas tendrían por objeto abordar los problemas específicos que se plantean a la hora de construir una economía competitiva y sostenible en zonas de los Estados miembros que están divididas por fronteras nacionales
Esta prioridad englobará las actuaciones de las iniciativas INTERREG, URBAN, EQUAL y LEADER+ y sus recursos, equivalentes al 4 por ciento del total destinado a la cohesión, procederán únicamente del FEDER.
Este breve catálogo de prioridades representa, sin embargo, un cambio apreciable en la lógica de la política de cohesión comunitaria siendo el más importante el del establecimiento del nuevo nivel para la política de cohesión, es decir, el de los estados miembros en vez de las regiones. Esta cambio se conoce, impropiamente en nuestra opinión, como el de “re-nacionalización” de la política de cohesión. Sobre esta nueva fundamentación trabaja la Comisión con vistas a la aprobación, en el Consejo Europeo de junio, de las perspectivas financieras para el periodo 2007-2013 previas al acuerdo interinstitucional entre el Consejo y el Parlamento antes de finales de 2006. En un reciente discurso pronunciado en la apertura del Foro de la Cohesión[1] el pasado 10 de mayo en Bruselas, el Presidente Prodi rechazaba rebajar el techo presupuestario al 1 por ciento del PIB comunitario, como pedían una serie de países, al tiempo que confirmaba que los recursos para la política de cohesión se mantendrán en el periodo 2007-2013 en el 0,41 por ciento de la renta nacional bruta de la nueva Unión, como ha sido el caso hasta ahora, representando importes anuales medios totales de 48 mil millones de euros.
La propuesta de la Comisión se encuentra detalladamente expuesta igualmente en el 3º Informe sobre la Cohesión (CUE, 2004b) publicado el 18 de febrero de 2004, poco después de la Comunicación al Consejo del 10 de febrero. Junto a los argumentos generales expuestos, ha de destacarse que de las tres prioridades que en lo sucesivo guiarán la asignación de recursos presupuestarios para la cohesión anteriormente mencionados, la convergencia de las regiones menos desarrolladas absorberá el 78 por ciento del total (frente al 70% hasta 2006) con la peculiaridad de que 50 puntos porcentuales de esos 78 estarán destinados a los doce nuevos miembros de 2007, asignándose el 18 por ciento al fomento de la competitividad en las restantes regiones y Estados miembros de la Unión para ayudarles a cumplir los objetivos de Lisboa (productividad y empleo) y Gotemburgo (crecimiento sostenible) y el 4 por ciento restante a la cooperación territorial en el seno de la Unión. La Comisión considera que habrán de establecerse recursos de transición, decrecientes hasta su desaparición, para las regiones que dejarían de recibir ayudas comunitarias como consecuencia del “efecto estadístico” y cuyas dotaciones presupuestarias se engloban dentro del 78 por ciento de recursos destinados a la convergencia. Recuérdese que en nuestro país, esas regiones serán Asturias, Región de Murcia, Castilla-La Mancha y, con cierta probabilidad, Galicia.
Las propuestas anteriores tienen su correlato económico en las perspectivas financieras para el periodo 2007-2013, propuesto también por la Comisión en sus recientes comunicaciones, y cuyo primer test contra la opinión del Consejo Europeo tendrá lugar en junio próximo. Estas perspectivas engloban, en realidad, a todo el presupuesto comunitario del que los recursos de la cohesión económica y social representan sin embargo una parte muy importante. En el cuadro adjunto se muestran las perspectivas preparadas por la Comisión que se encuentran ya sobre la mesa del Consejo Europeo de Bruselas del 17 y 18 de junio próximos. Es evidente que el techo de recursos propios se mantiene en el 1,24 por ciento del PIB comunitario al tiempo que la nueva nomenclatura de los grandes capítulos de gasto está concebida para dar al conjunto del presupuesto una mayor proyección hacia medidas activas.
| Las nuevas perspectivas financieras 2007-2013 (millones de euros a precios de 2004) | ||||||||
| Créditos comprometidos | 2006 (a) | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 |
| 1. Crecimiento sostenible | 47.582 | 59.675 | 62.795 | 65.800 | 68.235 | 70.660 | 73.715 | 76.785 |
| 1a. Competitividad para el crecimiento y el empleo | 8.791 | 12.105 | 14.390 | 16.680 | 18.965 | 21.250 | 23.540 | 25.825 |
| 1b. Cohesión para el crecimiento y el empleo (b) | 38.791 | 47.570 | 48.405 | 49.120 | 49.270 | 49.410 | 50.175 | 50.960 |
| 2. Conservación y gestión de los recursos naturales (c) | 56.015 | 57.180 | 57.900 | 58.115 | 57.980 | 57.850 | 57.825 | 57.805 |
| 3. Ciudadanía, libertades, seguridad y justicia | 1.381 | 1.630 | 2.015 | 2.330 | 2.645 | 2.970 | 3.295 | 3.620 |
| 4. la UE como un partenaire global (d) | 11.232 | 11.400 | 12.175 | 12.945 | 13.720 | 14.495 | 15.115 | 15.740 |
| 5. Administración y ajustes(e) | 4.477 | 3.675 | 3.815 | 3.950 | 4.090 | 4.225 | 4.365 | 4.500 |
| Créditos comprometidos – Total | 120.688 | 133.560 | 138.700 | 143.140 | 146.670 | 150.200 | 154.315 | 158.450 |
| Créditos para pagos – Total (b)(d) | 114.740 | 124.600 | 136.500 | 127.700 | 126.000 | 132.400 | 138.400 | 143.100 |
| Créditos para pagos en porcentaje del PNB | 1,09% | 1,15% | 1,23% | 1,12% | 1,08% | 1,11% | 1,14% | 1,15% |
| Margen disponible | 0,15% | 0,09% | 0,01% | 0,12% | 0,16% | 0,13% | 0,10% | 0,09% |
| Techo de recursos propios como porcentaje del PNB | 1,24% | 1,24% | 1,24% | 1,24% | 1,24% | 1,24% | 1,24% | 1,24% |
| (a) El gasto para 2006, bajo el vigente marco financiero, se ha ajustado a la nueva nomenclatura para facilitar las comparaciones.(b) Incluye el gasto del Fondo de Solidaridad a partir de 2006 (1.000 millones de euros en 2004 a precios corrientes).(c) Incluye los pagos de la Política Agrícola Comunitaria (PAC).(d) El Fondo Europeo de Desarrollo se integrará en el presupuesto comunitario en 2008. Los compromisos para 2006 y 2007 se incluyen a efectos comparativos, pero los pagos en esos años no se incluyen el total de pagos.(e) Los gastos administrativos de la Comisión se incluyen en los cuatro primeros capítulos. Aquí se incluyen los gastos administrativos de las restantes instituciones, las pensiones y el Colegio Europeo, además de un ajuste para 2006 de 1.041 millones de euros.Fuente: CUE (2004a, p. 29) |
Conclusiones: La cohesión económica y social en el seno de la nueva Unión se encuentra más interpelada que nunca a lo largo del proceso comunitario debido al agravamiento de las diferencias regionales de renta per cápita y a la necesidad de concentrar los recursos en los nuevos miembros. Aunque la propuesta de la Comisión Europea para reformar la política de la cohesión significa un esfuerzo apreciable de concentración y racionalización del gasto estructural, diluyendo en parte la base regional de esta política, las perspectivas financieras para el periodo 2007-2013 son de relativa continuidad dentro del techo absoluto de recursos propios del 1,24 por ciento del PIB comunitario, lo que deja poco margen para instrumentar el deseo de la Comisión, no cuantificado todavía, de mantener ayudas decrecientes para las regiones que pierdan las ayudas estructurales como consecuencia del efecto estadístico sobre la renta media comunitaria deriva de la ampliación hasta 2007. En España, estas regiones son Asturias, Castilla-La Mancha y, pudiera ser, Galicia. Excepto Andalucía y Extremadura, que mantendrían las ayudas de la cohesión después de 2006, las restantes regiones del actual objetivo nº 1 habrían salido en 2007 del criterio de elegibilidad debido a su proceso natural de convergencia incluso en ausencia de la ampliación. La propuesta de la Comisión está llamada a abrir un intenso debate dentro y fuera de las Instituciones Europeas sobre el futuro de la política regional europea y cualquier iniciativa sensata debe tenerse en cuenta. En este sentido, cabe recordar que dicha propuesta deberá confrontarse en el Consejo Europeo de Bruselas de 17 y 18 de junio próximo. Algunos países miembros están pidiendo que el techo de recursos propios descienda hasta el 1 por ciento del PIB comunitario y que la base de la política de cohesión sea enteramente nacional en vez de regional. Una dotación insuficiente de esta política podría poner en peligro su eficacia como instrumento de desarrollo de desarrollo de las regiones más desfavorecidas, con el consiguiente efecto negativo en el proceso de reducción en las disparidades económicas y sociales en el seno de la Unión. El reto de la política de cohesión reformada consiste en hacer compatibles los objetivos de obtener los máximos beneficios de la ampliación y contribuir a la prosperidad de Europa, sus Estados miembros y sus regiones. Los distintos actores concernidos deben presentar sus propuestas en este sentido, ayudando de esta forma a asegurar los niveles de vida futuros de sus ciudadanos, la continuidad y profundización del proceso integración y la sostenibilidad del modelo europeo.
José A. Herce y Simón Sosvilla-Rivero, FEDEA y Universidad Complutense
Referencias bibliográficas
CUE (2004a), Construir nuestro futuro común. Retos políticos y medios presupuestarios de la Unión ampliada (2007-2013), Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo, COM(2004) 101 final, Bruselas, 10/2/2004. Puede descargarse desde: http://europa.eu.int/comm/budget/furtherinfo/index_en.htm.
CUE (2004b), A new partnership for cohesion. Convergence, competitiveness, cooperation, Comisión de la Unión Europea. Disponible en formato pdf en: http://europa.eu.int/comm/regional_policy/debate/forum_en.htm
Eurostat (2004a), “Regional Gross Domestic Product in the European Union 2001”, Statistics in focus, General Statistics Theme 1 – 1/2004.
Eurostat (2004b) “Regional Gross Domestic Product in the Candidate Countries 2001”, Statistics in focus, General Statistics Theme 1 – 2/2004.
Sapir, André et al. (2004), An Agenda for a Growing Europe, Oxford University Press, 2004.
[1] Puede consultarse el debate en: http://europa.eu.int/comm/regional_policy/debate/forcom2004_en.htm.
Esta prioridad acaparará el 18 por ciento de los recursos de la cohesión mencionados en la glosa a prioridad anterior. En ella se engloban las actuaciones de los Objetivos 2 y 3, instrumentándose tanto a escala regional como nacional. En este último caso para dar soporte a la Estrategia Europea para el Empleo. Los recursos procederán del FEDER y del FSE.
· Cooperación territorial europea en forma de programas transfronterizos y transnacionales; estos programas tendrían por objeto abordar los problemas específicos que se plantean a la hora de construir una economía competitiva y sostenible en zonas de los Estados miembros que están divididas por fronteras nacionales
Esta prioridad englobará las actuaciones de las iniciativas INTERREG, URBAN, EQUAL y LEADER+ y sus recursos, equivalentes al 4 por ciento del total destinado a la cohesión, procederán únicamente del FEDER.
Este breve catálogo de prioridades representa, sin embargo, un cambio apreciable en la lógica de la política de cohesión comunitaria siendo el más importante el del establecimiento del nuevo nivel para la política de cohesión, es decir, el de los estados miembros en vez de las regiones. Esta cambio se conoce, impropiamente en nuestra opinión, como el de “re-nacionalización” de la política de cohesión. Sobre esta nueva fundamentación trabaja la Comisión con vistas a la aprobación, en el Consejo Europeo de junio, de las perspectivas financieras para el periodo 2007-2013 previas al acuerdo interinstitucional entre el Consejo y el Parlamento antes de finales de 2006. En un reciente discurso pronunciado en la apertura del Foro de la Cohesión[1] el pasado 10 de mayo en Bruselas, el Presidente Prodi rechazaba rebajar el techo presupuestario al 1 por ciento del PIB comunitario, como pedían una serie de países, al tiempo que confirmaba que los recursos para la política de cohesión se mantendrán en el periodo 2007-2013 en el 0,41 por ciento de la renta nacional bruta de la nueva Unión, como ha sido el caso hasta ahora, representando importes anuales medios totales de 48 mil millones de euros.
La propuesta de la Comisión se encuentra detalladamente expuesta igualmente en el 3º Informe sobre la Cohesión (CUE, 2004b) publicado el 18 de febrero de 2004, poco después de la Comunicación al Consejo del 10 de febrero. Junto a los argumentos generales expuestos, ha de destacarse que de las tres prioridades que en lo sucesivo guiarán la asignación de recursos presupuestarios para la cohesión anteriormente mencionados, la convergencia de las regiones menos desarrolladas absorberá el 78 por ciento del total (frente al 70% hasta 2006) con la peculiaridad de que 50 puntos porcentuales de esos 78 estarán destinados a los doce nuevos miembros de 2007, asignándose el 18 por ciento al fomento de la competitividad en las restantes regiones y Estados miembros de la Unión para ayudarles a cumplir los objetivos de Lisboa (productividad y empleo) y Gotemburgo (crecimiento sostenible) y el 4 por ciento restante a la cooperación territorial en el seno de la Unión. La Comisión considera que habrán de establecerse recursos de transición, decrecientes hasta su desaparición, para las regiones que dejarían de recibir ayudas comunitarias como consecuencia del “efecto estadístico” y cuyas dotaciones presupuestarias se engloban dentro del 78 por ciento de recursos destinados a la convergencia. Recuérdese que en nuestro país, esas regiones serán Asturias, Región de Murcia, Castilla-La Mancha y, con cierta probabilidad, Galicia.
Las propuestas anteriores tienen su correlato económico en las perspectivas financieras para el periodo 2007-2013, propuesto también por la Comisión en sus recientes comunicaciones, y cuyo primer test contra la opinión del Consejo Europeo tendrá lugar en junio próximo. Estas perspectivas engloban, en realidad, a todo el presupuesto comunitario del que los recursos de la cohesión económica y social representan sin embargo una parte muy importante. En el cuadro adjunto se muestran las perspectivas preparadas por la Comisión que se encuentran ya sobre la mesa del Consejo Europeo de Bruselas del 17 y 18 de junio próximos. Es evidente que el techo de recursos propios se mantiene en el 1,24 por ciento del PIB comunitario al tiempo que la nueva nomenclatura de los grandes capítulos de gasto está concebida para dar al conjunto del presupuesto una mayor proyección hacia medidas activas.
| Las nuevas perspectivas financieras 2007-2013 (millones de euros a precios de 2004) | ||||||||
| Créditos comprometidos | 2006 (a) | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 |
| 1. Crecimiento sostenible | 47.582 | 59.675 | 62.795 | 65.800 | 68.235 | 70.660 | 73.715 | 76.785 |
| 1a. Competitividad para el crecimiento y el empleo | 8.791 | 12.105 | 14.390 | 16.680 | 18.965 | 21.250 | 23.540 | 25.825 |
| 1b. Cohesión para el crecimiento y el empleo (b) | 38.791 | 47.570 | 48.405 | 49.120 | 49.270 | 49.410 | 50.175 | 50.960 |
| 2. Conservación y gestión de los recursos naturales (c) | 56.015 | 57.180 | 57.900 | 58.115 | 57.980 | 57.850 | 57.825 | 57.805 |
| 3. Ciudadanía, libertades, seguridad y justicia | 1.381 | 1.630 | 2.015 | 2.330 | 2.645 | 2.970 | 3.295 | 3.620 |
| 4. la UE como un partenaire global (d) | 11.232 | 11.400 | 12.175 | 12.945 | 13.720 | 14.495 | 15.115 | 15.740 |
| 5. Administración y ajustes(e) | 4.477 | 3.675 | 3.815 | 3.950 | 4.090 | 4.225 | 4.365 | 4.500 |
| Créditos comprometidos – Total | 120.688 | 133.560 | 138.700 | 143.140 | 146.670 | 150.200 | 154.315 | 158.450 |
| Créditos para pagos – Total (b)(d) | 114.740 | 124.600 | 136.500 | 127.700 | 126.000 | 132.400 | 138.400 | 143.100 |
| Créditos para pagos en porcentaje del PNB | 1,09% | 1,15% | 1,23% | 1,12% | 1,08% | 1,11% | 1,14% | 1,15% |
| Margen disponible | 0,15% | 0,09% | 0,01% | 0,12% | 0,16% | 0,13% | 0,10% | 0,09% |
| Techo de recursos propios como porcentaje del PNB | 1,24% | 1,24% | 1,24% | 1,24% | 1,24% | 1,24% | 1,24% | 1,24% |
| (a) El gasto para 2006, bajo el vigente marco financiero, se ha ajustado a la nueva nomenclatura para facilitar las comparaciones.(b) Incluye el gasto del Fondo de Solidaridad a partir de 2006 (1.000 millones de euros en 2004 a precios corrientes).(c) Incluye los pagos de la Política Agrícola Comunitaria (PAC).(d) El Fondo Europeo de Desarrollo se integrará en el presupuesto comunitario en 2008. Los compromisos para 2006 y 2007 se incluyen a efectos comparativos, pero los pagos en esos años no se incluyen el total de pagos.(e) Los gastos administrativos de la Comisión se incluyen en los cuatro primeros capítulos. Aquí se incluyen los gastos administrativos de las restantes instituciones, las pensiones y el Colegio Europeo, además de un ajuste para 2006 de 1.041 millones de euros.Fuente: CUE (2004a, p. 29) |
Conclusiones: La cohesión económica y social en el seno de la nueva Unión se encuentra más interpelada que nunca a lo largo del proceso comunitario debido al agravamiento de las diferencias regionales de renta per cápita y a la necesidad de concentrar los recursos en los nuevos miembros. Aunque la propuesta de la Comisión Europea para reformar la política de la cohesión significa un esfuerzo apreciable de concentración y racionalización del gasto estructural, diluyendo en parte la base regional de esta política, las perspectivas financieras para el periodo 2007-2013 son de relativa continuidad dentro del techo absoluto de recursos propios del 1,24 por ciento del PIB comunitario, lo que deja poco margen para instrumentar el deseo de la Comisión, no cuantificado todavía, de mantener ayudas decrecientes para las regiones que pierdan las ayudas estructurales como consecuencia del efecto estadístico sobre la renta media comunitaria deriva de la ampliación hasta 2007. En España, estas regiones son Asturias, Castilla-La Mancha y, pudiera ser, Galicia. Excepto Andalucía y Extremadura, que mantendrían las ayudas de la cohesión después de 2006, las restantes regiones del actual objetivo nº 1 habrían salido en 2007 del criterio de elegibilidad debido a su proceso natural de convergencia incluso en ausencia de la ampliación. La propuesta de la Comisión está llamada a abrir un intenso debate dentro y fuera de las Instituciones Europeas sobre el futuro de la política regional europea y cualquier iniciativa sensata debe tenerse en cuenta. En este sentido, cabe recordar que dicha propuesta deberá confrontarse en el Consejo Europeo de Bruselas de 17 y 18 de junio próximo. Algunos países miembros están pidiendo que el techo de recursos propios descienda hasta el 1 por ciento del PIB comunitario y que la base de la política de cohesión sea enteramente nacional en vez de regional. Una dotación insuficiente de esta política podría poner en peligro su eficacia como instrumento de desarrollo de desarrollo de las regiones más desfavorecidas, con el consiguiente efecto negativo en el proceso de reducción en las disparidades económicas y sociales en el seno de la Unión. El reto de la política de cohesión reformada consiste en hacer compatibles los objetivos de obtener los máximos beneficios de la ampliación y contribuir a la prosperidad de Europa, sus Estados miembros y sus regiones. Los distintos actores concernidos deben presentar sus propuestas en este sentido, ayudando de esta forma a asegurar los niveles de vida futuros de sus ciudadanos, la continuidad y profundización del proceso integración y la sostenibilidad del modelo europeo.
José A. Herce y Simón Sosvilla-Rivero, FEDEA y Universidad Complutense
Referencias bibliográficas
CUE (2004a), Construir nuestro futuro común. Retos políticos y medios presupuestarios de la Unión ampliada (2007-2013), Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo, COM(2004) 101 final, Bruselas, 10/2/2004. Puede descargarse desde: http://europa.eu.int/comm/budget/furtherinfo/index_en.htm.
CUE (2004b), A new partnership for cohesion. Convergence, competitiveness, cooperation, Comisión de la Unión Europea. Disponible en formato pdf en: http://europa.eu.int/comm/regional_policy/debate/forum_en.htm
Eurostat (2004a), “Regional Gross Domestic Product in the European Union 2001”, Statistics in focus, General Statistics Theme 1 – 1/2004.
Eurostat (2004b) “Regional Gross Domestic Product in the Candidate Countries 2001”, Statistics in focus, General Statistics Theme 1 – 2/2004.
Sapir, André et al. (2004), An Agenda for a Growing Europe, Oxford University Press, 2004.
[1] Puede consultarse el debate en: http://europa.eu.int/comm/regional_policy/debate/forcom2004_en.htm.