Tema
España ha propuesto crear una nueva herramienta experimental de gobernanza económica europea para impulsar avances rápidos hacia un mercado único más eficiente.
Resumen
Los informes Letta y Draghi urgen a los Estados miembros de la Unión Europea (UE) a la profundización y mejora del mercado único para recuperar competitividad. Recogiendo el testigo, España ha lanzado una propuesta para crear una nueva herramienta de gobernanza económica europea denominada “Laboratorio Europeo de Competitividad”. Consiste en ensayos temporales y limitados en unos pocos Estados voluntarios de fórmulas de integración que, una vez evaluadas, podrían dar lugar a su extensión al resto de los miembros. La idea sugiere como ámbitos prioritarios la Unión de los Mercado de Capitales (UMC) y la simplificación regulatoria. Este análisis resume los principales mecanismos disponibles en la UE para la aproximación legislativa, inserta en ese marco la propuesta específica española de un Laboratorio Europeo de Competitividad y concluye valorando sus fortalezas y debilidades.
Análisis
El Informe Letta y el Informe Draghi han puesto de manifiesto no sólo la necesidad, sino también la urgencia de solucionar los fallos y limitaciones del mercado único europeo como vía para recuperar la competitividad que Europa ha perdido con respecto a Estados Unidos (EEUU). Una prioridad que, además, hay que conjugar con objetivos igualmente relevantes (como la descarbonización en tiempos de emergencia climática y la seguridad económica en un panorama geopolítico muy agresivo) que en muchos casos suponen la gestión de difíciles trade-offs.
Uno de los ámbitos de mejora de la competitividad en los que urge avanzar es el de la UMC, que resulta clave para la financiación y el desarrollo empresarial. La forma más lógica de hacerlo sería a través de la armonización normativa, que es el instrumento del que se dotó la Europa de los 12 en los años 80 y 90 al impulsar el programa del Mercado Interior que tanto ayudó a superar el estancamiento de los años anteriores. Sin embargo, eso requiere una visión integradora a 27 y una voluntad política mucho mayor que la existente en la UE de este momento.
Una forma alternativa de lograrlo es mediante la coordinación y armonización regulatoria de un grupo de Estados miembros dispuestos a un avance más rápido; sin perjuicio de que sea luego extensible al resto. En este sentido parece inscribirse la reciente propuesta de España en el Eurogrupo celebrado el 7 de octubre de 2024 de crear un Laboratorio Europeo de Competitividad, un marco experimental de integración parcial entre los Estados miembros más ambiciosos en materia de simplificación legislativa, profundización del mercado único y desarrollo de nuevas herramientas europeas.
En este análisis se explica la necesidad de avanzar en la UMC, las tres distintas formas alternativas de lograrlo (mediante armonización según el procedimiento ordinario, por cooperación reforzada o siguiendo el denominado “Régimen 28”) y se expone cómo se inserta en ese marco la reciente propuesta de España de un Laboratorio Europeo de Competitividad.
1. La necesidad de avanzar en la Unión del Mercado de Capitales
La iniciativa de crear una UMC tiene ya 10 años, desde la Comisión del presidente Jean Claude Juncker en 2014, aunque en realidad se remonta al Tratado de Roma de 1957, como parte del objetivo de la libre circulación de capitales, una de las cuatro libertades fundamentales sobre las que se basa el proceso de integración, junto a la de bienes, servicios y personas. Aunque se han realizado progresos desde entonces, los mercados de capitales de la UE siguen fragmentados y las condiciones de financiación empresarial varían significativamente de un Estado miembro a otro. Los inversores privados suelen invertir dentro de su propio país, mientras que los inversores institucionales prefieren invertir fuera de Europa, donde los rendimientos suelen ser mayores. Esta realidad preocupante es una de las conclusiones principales del Informe Letta. Las diferencias con EEUU son abrumadoras: los mercados de capitales en la UE apenas aportan el 25% de la financiación empresarial, frente al 75% en EEUU; en 2023, la inversión en capital riesgo en la UE representó el 0,1% del PIB, frente a un 0,6% del PIB en EEUU; la inversión en private equity en la UE asciende a un 0,3% del PIB, frente al 2,5% del PIB en EEUU; los fondos de inversión europeos son de media un 15% del tamaño de los estadounidenses, además de tener mayores costes; los ciudadanos europeos apenas invierten un 30% de sus ahorros en acciones y fondos de inversión, frente al 50% de los estadounidenses.
Por ello, el 24 de septiembre de 2020, la Comisión adoptó un nuevo plan de acción para la UMC. El plan establecía 16 medidas legislativas y no legislativas para integrar los mercados nacionales de capitales en un verdadero mercado único. Entre los avances más destacados se incluye: (i) el paquete legislativo de la Comisión de diciembre de 2022 con tres propuestas sobre servicios de clearing, insolvencia y cotización; (ii) el acuerdo político entre el Parlamento Europeo y el Consejo (que tienen que codecidir) sobre la llamada Ley de cotización, que forma parte del paquete mencionado; y (iii) una lista de indicadores para el seguimiento de los avances en la consecución de los objetivos de la unión de los mercados de capitales (la última de 2024).
Por otra parte, la Autoridad Europea de Valores y Mercados (ESMA, por sus siglas en inglés), creada en 2011, ha ido ganado competencias y ya supervisa a las agencias de calificación crediticia, los registros de información comercial, los proveedores de datos, los administradores de índices de referencia esenciales y las cámaras de compensación de contrapartida central sistémicas de terceros países y próximamente supervisará aspectos adicionales. No obstante, está aún muy lejos de una supervisión centralizada de los mercados de capitales. También cabe celebrar aspectos como la aprobación del Reglamento sobre folletos y la creación del Punto Único de Acceso Europeo (ESAP, por sus siglas en inglés) para agrupar la información pública financiera y relacionada con la sostenibilidad.
Otros aspectos de la UMC, sin embargo, no avanzan apenas, como la consolidación de productos de ahorro o inversión paneuropeos (debido a una variedad de barreras, tanto sociales –distintos hábitos de ahorro– como fiscales y regulatorias), la reactivación del mercado europeo de titulizaciones, la divergencia de legislaciones en materia de insolvencia o el tratamiento fiscal preferencial de la deuda sobre el capital.
En este momento, progresar en la UMC no parece sencillo. Las posibilidades para avanzar pueden resumirse en tres: las medidas de armonización a 27 del procedimiento legislativo ordinario, el uso del mecanismo de cooperación reforzada y la introducción de un régimen paralelo europeo o “Régimen 28”.
2. La armonización según el procedimiento legislativo ordinario
El artículo 114 del Tratado de Funcionamiento de la UE (TFUE) permite que, a propuesta de la Comisión, el Parlamento Europeo y el Consejo codecidan, con arreglo al procedimiento legislativo, adoptar medidas de “aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros” para garantizar el funcionamiento del mercado único (aunque esto no es aplicable a disposiciones fiscales, de libre circulación de personas ni a derechos e intereses de los trabajadores).
Con base a este artículo ha habido algún intento de armonización legislativa, sobre todo en el marco del derecho contractual europeo, en una búsqueda de un derecho privado algo más europeo y menos nacional. Se ha traducido en una serie de comunicaciones, un Plan de Acción, y un grupo de expertos, pero también en una propuesta de la Comisión de un Reglamento sobre una normativa común de compraventa europea, la denominada Ley Común de Compraventa Europea (Common European Sales Law, CESL), aplicable a las ventas transfronterizas. Fue lanzada en 2011 con base en el art. 114 TFUE, pero dio lugar a diversas controversias jurídicas, ya que se configuraba como un conjunto de normas paralelas al derecho nacional que no armonizaba las normas nacionales ni las sustituía. Tras diversos problemas, la propuesta fue retirada definitivamente en 2019, en lo que se considera una victoria de la supremacía del derecho privado nacional.
Así pues, la imposición de normas armonizadoras no resulta fácil, en especial en un contexto de escasa demanda de integración supranacional y considerando que esa vía a priori ordinaria exige primero largos periodos de consultas previas con las capitales, expertos y stakeholders por la Comisión, luego una difícil negociación interinstitucional y finalmente mayoría del Parlamento y mayoría cualificada en el Consejo que contenga el 55% de los Estados miembros incluyendo al 65% de la población. Al margen de la lentitud, no parece que en este momento pueda alcanzarse fácilmente esa doble mayoría y menos aún la vía alternativa que recoge el art. 115 TFUE de ir a un procedimiento especial donde se exige la unanimidad de los miembros a cambio de rebajar la participación del Parlamento Europeo a la mera consulta.
3. El mecanismo de cooperación reforzada
Se abre entonces un segundo posible ámbito de coordinación legislativa que es la denominada cooperación reforzada. Se trata de un mecanismo de integración diferenciada (comúnmente conocido como de “Europa a varias velocidades”) que fue introducido en el Tratado de Ámsterdam y luego modificado por el Tratado de Niza y el de Lisboa. Como enseguida se mencionará, no ha tenido mucha virtualidad práctica pero sí es una posibilidad real que permite a un grupo de Estados miembros (con un mínimo de nueve) avanzar en una integración o cooperación más profunda en ciertas áreas, incluso si otros Estados no están dispuestos a participar. Está recogido en los artículos 20 del TUE y 326-334 del TFUE, y permite sortear la exigencia de mayorías cualificadas a 27 o de unanimidad en áreas clave.
La cooperación reforzada es pues un mecanismo de coordinación regulatoria de último recurso entre un grupo de Estados miembros con ambición integradora diferencial, que implica la creación de una legislación europea que generalmente sustituye a la nacional, pero sólo para los países que la suscriben.
Su utilización, como ya se ha mencionado, ha sido reducida. Se han alegado temas de derecho civil, como la ley aplicable al divorcio y la separación judicial con implicaciones transfronterizas (Reglamento 1259/2010/UE, adoptado en 2010 para 17 países) o los regímenes patrimoniales de las parejas internacionales (Reglamentos 2016/1103/EU y 2016/1104/UE, aplicables desde enero de 2019); de propiedad intelectual, con la creación de la patente unitaria europea (1257/2012/UE y 1260/2012/UE) acordada en 2011 para 25 países; y de derecho penal, con la creación de la Fiscalía Europea (2017/1939/UE) para investigar los delitos contra el presupuesto comunitario en 23 países. La creación de un Tribunal Común de Patentes también se inició como cooperación reforzada, pero terminó siendo un acuerdo internacional (por incompatibilidad con el derecho europeo).
Los intentos de usar cooperación reforzada en materia fiscal (como las propuestas de un Impuesto sobre las Transacciones Financieras o un Impuesto de Sociedades común) no se han traducido hasta el momento en normas legales.
El problema de la cooperación reforzada, en cualquier caso, es su complejidad potencial, que puede llevar a una fragmentación resultante donde el remedio sea peor que la enfermedad. Su gobernanza debe estar muy bien ordenada, ya que si no corre el riesgo de favorecer el cherry-picking y conducir a un mercado interior lleno de opt-outs
4. El “Régimen 28”
Una tercera posibilidad, no definida formalmente en los tratados, es el recurso al denominado “Régimen 28” de la UE, es decir, la creación de un marco jurídico que proporciona un conjunto opcional y adicional de normas para las empresas y los consumidores, que opera junto con las leyes nacionales vigentes de los Estados miembros. Es decir, no sustituye las normativas nacionales, sino que las complementa, ofreciendo una opción jurídica aplicable en principio en toda la UE.
La posibilidad de un régimen paralelo y facultativo a las normas nacionales resulta muy útil, ya que impide a los tribunales nacionales rechazar como “extranjera” la jurisdicción a la hora de tratar un asunto. El inconveniente es que, al ser un “segundo régimen” el ámbito de aplicación debe estar muy delimitado para evitar situaciones de inseguridad jurídica.
La propuesta de un instrumento de este tipo ya aparece en un dictamen de 2005 del Consejo Económico y Social Europeo, en relación con la posibilidad de creación de un contrato de seguro europeo (y apuntando ya a otras posibles áreas de aplicación de esta solución, entre las que se excluye expresamente los contratos de trabajo). Ya existía, en todo caso, el precedente de los fondos UCITS (organismos de inversión colectiva en valores mobiliarios), regulados en 1985 y que terminaron creando un modelo estandarizado europeo: hoy el marco UCITS supone el 75% de las inversiones colectivas de inversores minoristas en la UE y va creciendo fuera de Europa.
En la práctica, el ejemplo más claro de un “Régimen 28” (el número lógicamente depende del número de Estados miembros en cada momento, 27 en la actualidad) es el denominado Estatuto de la Sociedad Anónima Europea (SE), creado por el Reglamento 2157/2001/CE, que concibe la forma jurídica de Sociedad Anónima Europea, una forma societaria que no pertenece a ningún país en concreto, pero que ha de ser aceptada por todos los países. Esta forma jurídica facilita la fusión de empresas de diferentes Estados miembros y la movilidad empresarial transfronteriza, sin necesidad de adaptarse a múltiples normativas nacionales. Otro caso similar podría ser el Reglamento sobre Agrupaciones Europeas de Interés Económico (2137/85/CEE).
Otro ejemplo de “Régimen 28” en la UE es elRégimen de Autorización de Productos Biocidas (Reglamento 528/2012/UE), que permite que dichos productos dispongan no sólo de la posibilidad de autorización previa nacional seguida de una solicitud de reconocimiento mutuo, sino también de autorización europea, es decir, a nivel de la Unión y sin necesidad de autorización nacional adicional.
La patente unitaria europea, por su parte, es un híbrido entre cooperación reforzada y “Régimen 28”: supone un régimen adicional y complementario al de las patentes nacionales, pero sólo es aplicable en los Estados que la han suscrito (en la actualidad, los 27 menos Croacia y España). Fue propuesta en diciembre de 2010 por 12 Estados miembros y dio lugar dos años después a dos Reglamentos UE que crearon la patente unitaria. Estos fueron impugnados por España e Italia, debido a su régimen lingüístico que incluía, junto al inglés, sólo el alemán y francés). Todas las reclamaciones de los dos Estados discrepantes fueron rechazadas por el Tribunal de Justicia de la UE. Italia se adhirió posteriormente en septiembre de 2015, pero España sigue fuera. El efecto unitario de las patentes europeas se activó en junio de 2023, fecha en la que también entró en vigor el Acuerdo del Tribunal Unificado de Patentes.
Los informes Letta y Draghi no son ajenos a esta posibilidad: el Informe Letta propone la creación de un “Régimen 28” en forma de Código Mercantil Europeo y el Informe Draghi para interconexiones eléctricas consideradas Proyectos Importantes de Interés Común Europeo (PIICE) y para pymes y mid-caps innovadoras.
5. La propuesta de España de un Laboratorio Europeo de Competitividad
Durante el Eurogrupo del 8 de octubre de 2024, España propuso la creación de una herramienta denominada Laboratorio Europeo de Competitividad, un entorno regulatorio limitado para que algunos Estados miembros ensayen nuevos proyectos de forma controlada y puedan medir su impacto cuantitativo. Cada proyecto se iniciaría a solicitud de al menos tres Estados, mediante declaración conjunta al margen de una reunión del Consejo. La Comisión realizará una evaluación preliminar y, si esta es positiva, los Estados miembros participantes definirán sus condiciones de funcionamiento. Los Estados miembros que opten por no participar inicialmente en el proyecto podrán adherirse más adelante, en cualquier momento. Todos los proyectos del Laboratorio tendrán un límite de tiempo, transcurrido el cual la Comisión evaluará sus resultados y podrá recomendar su ampliación a los 27 Estados (mediante una propuesta legislativa ordinaria), su cancelación o posibles alternativas.
Los proyectos susceptibles de participar en el Laboratorio estarán sujetos a las directrices y objetivos generales establecidos por el Consejo, en particular, fomentar la competitividad europea, promoviendo al mismo tiempo la integridad del mercado interior y la estabilidad financiera de la Unión. Por ello, el gobierno español considera que el Laboratorio Europeo de Competitividad sería más útil en ámbitos en los que los Tratados no confieren competencias exclusivas a la Unión y en los que ha habido una menor armonización a través de legislación comunitaria.
Es el caso de las iniciativas relacionadas con la UMC, que se propone como área de desarrollo inicial del Laboratorio, en aspectos como la creación de un producto de inversión minorista europeo o el fomento de la titulización, así como el de la simplificación regulatoria. Más específicamente, y como proyecto piloto, se sugiere la creación de un nuevo sistema europeo de calificación o rating para las pymes, que contribuiría a mejorar significativamente su acceso a los mercados y a fomentar el crecimiento empresarial. Se trata de un ejemplo aparentemente menor, pero muestra bien la idea de que el Laboratorio impulse iniciativas prácticas y no necesariamente divisivas entre los 27.
Conclusiones
La propuesta española de un Laboratorio Europeo de Competitividad, por lo que se ha podido conocer hasta ahora, tiene varios aspectos muy positivos.
En primer lugar, asume la iniciativa de tomar medidas para mejorar la competitividad europea, en la línea con las propuestas del Informe Letta y el Informe Draghi. La pérdida de competitividad es un desafío urgente que no puede esperar y que hay que tomar en serio y es bueno que un Estado miembro importante como España lo haga.
En segundo lugar, acepta de forma realista la dificultad de adoptar un modelo de armonización legislativa que satisfaga a todos los Estados miembros, alentando a establecer marcos de cooperación para aquellos Estados miembros más convencidos de las ventajas de la integración. Lo cierto es que el efecto emulación o el miedo a quedarse descolgado suele funcionar como incentivo para la integración cuando no son eficaces los intentos de establecer normativas satisfactorias para los 27 (o para una mayoría cualificada de estos sin los estímulos adecuados).
En tercer lugar, delimita de forma clara ámbitos en los que esta integración parcial podría funcionar, vinculados a la UMC, un elemento clave de la competitividad europea e imprescindible para el crecimiento empresarial y la productividad.
En cuarto lugar, la propuesta evita debilitar los requisitos prudenciales (como algunas propuestas de relajar los requisitos de capital para las titulizaciones de bancos o aseguradoras), opción que, como mucho, profundizaría la concentración ya existente, además de implicar riesgos para la estabilidad financiera.
En quinto lugar, la idea de experimentar inicialmente con la creación de un rating para pymes a nivel europeo es muy conveniente, no sólo por la necesidad de dotar a las pymes, tradicionalmente excluidas de los mercados de capitales, de una ayuda crucial (sin rating ni historial crediticio los inversores no se sienten dispuestos a prestar a las pymes), sino por el hecho de aplicarse a un sector desfavorecido y por tanto más proclive al consenso europeo (es más fácil adoptar medidas europeas aplicables a pymes que a grandes empresas).
Hay también un sexto aspecto positivo, referido específicamente a la política europea de España, y es la evidencia de una España proactiva en ideas, que anima a los Estados miembros que quieran probar nuevas soluciones a hacerlo, obteniendo resultados que pueden ser muy útiles como posteriores herramientas de decisión conjunta.
No obstante, la propuesta española presenta algunas debilidades.
En primer lugar, una cierta indefinición jurídica, puesto que no estamos hablando de una cooperación reforzada, sino de algo previo y temporal. La propuesta española parece esencialmente centrada en ahorrar tiempo y flexibilizar el largo proceso de toma de decisiones, entendiendo que testar proyectos de forma limitada y experimental agiliza la posibilidad de extenderlos más tarde a todos los miembros. En cualquier caso, el hecho de que la Comisión evalúe, al final del experimento, si extender la iniciativa a los 27 con una nueva propuesta legislativa o rechazarla, no despeja las dudas de qué hacer en caso de que el experimento sea exitoso pero algunos países que reúnan una minoría de bloqueo no quieran aceptar la propuesta de extensión. Y ello porque, aunque es verdad que lo que se teste en el Laboratorio puede abrir los ojos a los demás Estados, no se puede ignorar que probablemente haya capitales que simplemente no quieren europeizar ciertos ámbitos. Quizás entonces, con todos los datos, la prueba previa con un mínimo de tres Estados pueda terminar desembocando como último recurso en una cooperación reforzada, con un mínimo de nueve Estados, pero con los inconvenientes que implica esta solución.
La indefinición también alcanza al aspecto jurídico práctico de los experimentos: en algunos casos deberán revestir la forma de medidas generales aplicables en todos los Estados, pero sólo usados por aquellos que así lo deseen (modelo de “Régimen 28”), mientras que en otros casos más complejos deberán constituirse como marcos legales aplicables sólo a algunos países (como el modelo de la patente unitaria).
En segundo lugar, es posible que la limitación temporal del marco regulatorio actúe en contra del efecto emulación, ya que se reducen los incentivos a participar antes de la evaluación de los resultados por parte de la Comisión. En este caso, las dudas al avance en la integración se plantearían simplemente después, no antes del experimento (aunque, evidentemente, contando con más datos).
En tercer lugar, existe una cierta falta de concreción en cómo esta solución podría aplicarse a aspectos como la creación de un producto de inversión minorista europeo o el fomento de la titulización. Respecto a la inversión minorista, no está claro si se optará por la propuesta del Informe Letta de un producto de ahorro europeo para la provisión de pensiones privadas, en forma de versión mejorada del fracasado Producto Paneuropeo de Pensiones Individuales (PEPP), o por otros instrumentos. En el caso de la titulización, más allá de las propuestas del Informe Letta, parece difícil que se pueda progresar en ausencia de medidas relevantes en el ámbito de la unión bancaria, así como sin antes contemplar la posibilidad de armonizaciones legislativas en materia de derecho hipotecario, teniendo en cuenta que, en ausencia de una “hipoteca europea”, la posibilidad de titulizar activos inmobiliarios –de los más relevantes a efectos de titulización– se antoja bastante complicada. Con carácter general, en ausencia de una legislación uniforme en materia de insolvencia y más uniformidad a escala fiscal, resulta difícil que los inversores puedan juzgar adecuadamente las posibilidades de recuperar su dinero si las cosas van mal. En cualquier caso, que la propuesta incluya como objetivo la simplificación regulatoria es una excelente noticia.
En cuarto lugar, la propuesta puede ser criticada por poco sensible con el Parlamento Europeo, al que no parece hacerse referencia en la propuesta. Un modo novedoso de legislar basado sólo en Comisión-Consejo tiene demasiado acento intergubernamental y podría ser interpretado como una vuelta al pasado. Otra cosa es que aquí el Parlamento Europeo no puede ser colegislador porque participan pocos Estados y en competencias que son compartidas (y además básicamente nacionales), pero bastaría tal vez con mencionar la necesidad de una consulta al Parlamento (y, ya puestos, al Comité Económico y Social) además de la implicación de los parlamentos nacionales. Es verdad que puede resultar demasiado lento tener que esperar 19 meses para aprobar una reforma legislativa en la UE, que es la duración media del proceso de toma de decisiones según el cálculo que hace el Informe Draghi, pero la impaciencia no puede hacer caer en la tentación de olvidar el input democrático y la rendición de cuentas. Sobre todo, porque la propuesta obviamente no propone regular por decreto, sino experimentar para convencer: una vía de aceleración legislativa que no puede prescindir de la complicidad con el Parlamento.
Por último, la propuesta parece olvidar algunos precedentes, pues ya existe en la UE algo similar, los “proyectos piloto” y las “acciones preparatorias” (donde la Comisión dirige la iniciativa y el Parlamento tiene que impulsarlos y aprobar la financiación). Lo que propone España es algo distinto, porque aquí el protagonismo lo tienen los Estados miembros, pero quizás convendría recordar dejar claro que la experimentación no es ajena a la UE.
En conclusión, la propuesta española de creación de un Laboratorio Europeo de Competitividad es una excelente demostración de liderazgo europeo como respuesta a la voz de alarma lanzada por los Informes Letta y Draghi. Aunque algunos aspectos jurídicos y prácticos no están aún claros, promover experimentación por grupos de países que puedan desembocar luego en avances de la armonización legislativa (para profundizar en el mercado único) y en la simplificación regulatoria (para hacerlo más eficiente y competitivo) es digno de seria consideración y debate.
