Tema
La epidemia del COVID-19 afecta radicalmente a la movilidad humana y, por tanto, a la migración, pero también puede producir efectos duraderos que se mantengan más allá de la pandemia.
Resumen
La reacción de los Estados ante la extensión de la epidemia ha incluido en casi todos los países un cierre de sus fronteras exteriores, que ha hecho imposible la migración internacional. A la vez, la crisis económica provocada por el confinamiento ha dejado en el paro y en situaciones de gran precariedad a decenas de miles de inmigrantes en todo el mundo. A corto plazo, la epidemia provoca una reacción hacia el proteccionismo, a la vez que pone de manifiesto la dependencia de la fuerza de trabajo migrante en un sector básico, el agrario. El impacto a largo plazo es dudoso y depende de la duración e intensidad de la crisis económica causada por la epidemia.
Análisis
Un virus, como el que causa el COVID-19 y que se contagia de persona a persona, tiene como resultado inevitable un movimiento protector hacia el aislamiento social, que comienza en el individuo y la familia, y se extiende después hacia unidades más amplias de solidaridad, desde el bloque de vecinos al barrio, la ciudad, la región y, finalmente, la nación. Una de las primeras medidas que los Estados han tomado para proteger a su población de la extensión del virus ha sido el cierre de sus fronteras externas y ello ha tenido un efecto inmediato congelador de la movilidad internacional y, por tanto, de la migración.
Aquí se examinan las consecuencias de esa paralización repentina de los movimientos migratorios, con atención a tres niveles geográficos: España, la UE y el conjunto mundial.
Comenzado por el nivel más amplio, el mundial, esta frenada en seco de la migración se produce en un contexto previo de crecientes restricciones en muchos de los países receptores, no sólo entre los tradicionales, como EEUU, sino también en los nuevos receptores, como muchos de los latinoamericanos que comenzaron ya en el 2019 a adoptar políticas más restrictivas ante la llegada de inmigrantes procedentes de Venezuela, de Colombia o de Centroamérica. El discurso abiertamente antiinmigración de Donald Trump tuyo ya antes de la pandemia un impacto legitimador sobre la expresión de posiciones xenófobas en muchos otros lugares del mundo, y explica la negativa de varios países a firmar el Pacto Mundial sobre migración a finales de 2018.
Puesto que los cierres de frontera decretados para evitar los contagios se produjeron hace sólo unas semanas, resulta imposible ahora cuantificar cuántas personas de las que habrían migrado en condiciones normales han dejado de hacerlo por esta interrupción a la movilidad internacional. Esto es algo que sólo las estadísticas que se publiquen en 2021 podrán mostrar. Sin embargo, en diferentes zonas del mundo, el cierre de fronteras y su impacto sobre los flujos migratorios han tenido ya un efecto notorio: el caso más claro es el de la agricultura de los países desarrollados, que tanto en Europa como en EEUU es muy dependiente de la aportación temporal de mano de obra extranjera para tareas estacionales, sobre todo para la recolección. Los mexicanos que acuden anualmente a California y otros estados de EEUU, las mujeres marroquíes que llegan todos los años a las labores de la fresa en Huelva, los trabajadores de Europa Oriental que año tras año participan en labores agrícolas en Alemania, Francia e Italia, los asiáticos que hacen lo mismo en Portugal… todos ellos se han encontrado sin poder acudir a estas tareas mientras que los empresarios agrícolas o pequeños agricultores han visto el riesgo de perder sus cosechas. En esta situación los Estados han intentado distintas fórmulas, hasta ahora de resultados dudosos: animar a la población local que ha quedado en paro a participar en las tareas agrícolas, regularizar de forma extraordinaria a inmigrantes ya residentes, abrir de forma temporal canales de entrada para los inmigrantes estacionales… En cualquier caso, esta crisis ha servido para hacer evidente ante la opinión pública de cada país algo que estaba semioculto: la dependencia de la agricultura intensiva de la mano de obra extranjera y de la inmigración irregular.
Otro sector aún más central en estos momentos, el sanitario, es dependiente en muchos países desarrollados del trabajo de médicos, enfermeras o personal de apoyo procedentes de otros países. En Europa el caso emblemático es el británico: un 28% de los médicos del Sistema Nacional de Salud (NHS) son inmigrantes. A este respecto, varios Estados se han apresurado a facilitar a los inmigrantes con cualificación médica un canal de entrada en sus sistemas de salud, bien acelerando la homologación de sus títulos (para los que ya están dentro del país), bien ofreciendo regularizaciones personales. Incluso la Administración de EEUU ha hecho una excepción a su discurso y política antiinmigración para atraer médicos, aunque después ha dado marcha atrás ante las críticas por estar promoviendo una fuga de cerebros de los doctores que son necesarios en otros países.
También en otro sentido la crisis sanitaria ha hecho emerger la inmigración irregular en cada país: los inmigrantes sin permiso de residencia y trabajo se han encontrado fuera de todos los programas de apoyo a los trabajadores, empleados o autónomos, sin red de ningún tipo, sin posibilidades de trabajar (pocos lo hacen en empleos que admitan el teletrabajo) y en muchos casos siendo expulsados de sus viviendas por no poder pagar los alquileres o por temor de sus compañeros de piso al contagio. Muchos de ellos han “emergido” así convertidos en “sin techo”, usuarios de los comedores sociales y receptores de las ayudas de organizaciones benéficas. Además, puesto que en muchos países los inmigrantes irregulares tienen denegado o restringido el acceso a la sanidad pública, su situación en tiempos de pandemia se convierte en una amenaza de enfermedad para ellos mismos y para el conjunto de la población.
Para los países de origen de los inmigrantes, el cese de la actividad económica en los países de destino y su impacto en la inmigración más desprotegida implican una reducción sustancial de las remesas. En 2019, según las estimaciones del Banco Mundial, el valor total de las remesas fue de 554.000 millones de dólares. Las remesas superan desde los años 90 el monto total de la ayuda al desarrollo y el año pasado superaron también el valor de la Inversión Exterior Directa en los países en desarrollo. Es por ahora imposible ofrecer datos del alcance de esa reducción en las remesas, aunque el Banco Mundial estima que la disminución en 2020 será del 20% y a la vez señala que, pese a su reducción, su peso en las economías de los países en desarrollo será mayor porque la inversión extranjera directa y la aportación de capitales a los mercados financieros descenderán aún más (el 35% y el 80% respectivamente).
En términos globales, a largo plazo, pensando en la situación post-pandemia, es decir, cuando exista una vacuna y/o medicamentos que eviten el daño causado por el virus, es probable que el impacto sobre la inmigración de esta extraordinaria experiencia sea neutro: por un lado se mantendrá durante algunos años el temor a lo exterior, que afectará al turismo y a la migración y, por otro, ese factor negativo puede resultar parcialmente contrarrestado por la evidencia de la necesidad de inmigración para mantener sectores vitales para las economías nacionales, como la agricultura. En cualquier caso, serán malos tiempos para el avance del Pacto Mundial de migración, firmado en diciembre de 2018 por 164 países, aunque sólo sea porque las prioridades de los Estados, todos ellos afectados por la crisis económica provocada por la epidemia, estarán situadas en otros temas.
En el terreno europeo, la epidemia ha llegado cuando se esperaba que la Comisión presentase su propuesta del nuevo Pacto Europeo de Migración y Asilo, que debería sustituir al aprobado en 2008, y que constituye la expresión de la voluntad política europea común en este ámbito. El Pacto debería haberse presentado en marzo, fue aplazado hasta después de Semana Santa, y por ahora sigue pendiente. Su núcleo y a la vez el nudo gordiano que debe resolver y que lo ha retrasado hasta ahora, es la reforma del sistema de asilo, y, en concreto, del Reglamento de Dublín, que establece que el país responsable de atención a los peticionarios de asilo es ése por el que entraron en territorio europeo. Los países del sur de Europa –Grecia, Italia y España–, convertidos en la principal puerta de entrada de los peticionarios de asilo, llevan años demandando una reforma de este Reglamento, para que la atención a estos peticionarios se distribuya de forma proporcional entre todos los Estados miembros. En esta tensión, que enfrenta al Sur con el Norte, y al Oeste con el Este –por la cerrada negativa de los países orientales a aceptar las cuotas obligatorias de acogida de refugiados–, la Comisión se ha encontrado paralizada e incapaz de encontrar una oferta aceptable por todos.
A su vez, la epidemia se ha producido cuando la atención de la Comisión en materia migratoria se ha visto obligada a desplazarse hacia el sureste, hacia la frontera greco-turca, cuando Turquía, a finales de febrero, declaró que no seguiría impidiendo la salida de refugiados hacia Grecia. Ese anuncio del gobierno turco vino acompañado por reclamaciones a la UE para que se implicara en el conflicto sirio, una demanda esgrimida también por la OTAN. El gobierno turco está alarmado por la situación en la provincia siria de Idlib, de la que han salido un millón de civiles huyendo del avance de las tropas de Bashar al-Assad, y se encuentran ahora en la frontera con Turquía. Si las tropas sirias conquistan la provincia, esos desplazados intentarán la entrada en Turquía, que está ya desbordada por la atención a los casi cuatro millones de refugiados sirios que acoge. Para evitar una nueva entrada masiva desde Siria, el gobierno turco ha erigido un muro de hormigón y está usando fuego real para frenar a los que intentan entrar. Esto le acarrea críticas que provienen, entre otros, de la UE, a las que Turquía responde exigiendo a la UE que se implique en la resolución del conflicto sirio. Junto a esta demanda, Turquía pide a la UE que cumpla su compromiso de 2016 de eximir de visado a los ciudadanos turcos, algo que, de acuerdo con la letra del compromiso firmado en 2016, no puede hacerse antes de que Turquía realice reformas internas relevantes en el terreno de los derechos humanos y la democracia.
En respuesta al anuncio del gobierno turco de no impedir la salida hacia Grecia de los refugiados, ésta decretó el 2 de marzo la suspensión de todos los trámites para la petición de asilo y comenzó a deportar sumariamente a los que llegaban a sus islas o a su territorio continental desde Turquía. Finalmente, la extensión de la epidemia en Turquía obligó al gobierno turco a desmantelar los campamentos que miles de refugiados habían levantado en su extremo occidental, a la espera del paso hacia Grecia, y a repatriarlos hacia otras zonas de Turquía. Este conflicto no está de ningún modo resuelto, sólo congelado por el impacto de la pandemia, y volverá a plantearse en toda su crudeza en cuanto Turquía y Europa vuelvan a la normalidad.
Mientras tanto, las noticias que han trascendido sobre el contenido del nuevo Pacto de Migración europeo muestran una gran continuidad con lo que la UE ha estado haciendo en los últimos años: énfasis en los acuerdos con los países de origen y paso para evitar la inmigración irregular y para facilitar la readmisión de los que no tienen derecho a asilo, y promoción de la apertura de canales legales de migración. Una novedad importante es la inclusión de políticas de formación profesional para los países de origen de la inmigración, destinadas a favorecer su capacidad de integración laboral en los mercados de trabajo de los países europeos. Este es el resultado de la constatación de la escasa formación con que cuenta la gran mayoría de los inmigrantes irregulares que llegan desde África a Europa, lo que dificulta gravemente su posibilidad de contribuir a las economías europeas y los confina en tareas de muy baja cualificación en sectores de la economía sumergida, incluso tras obtener un estatus de residencia legal.
Sin embargo, la política europea de migración va a encontrarse en los próximos años con una fuerte dificultad añadida: su coste. La crisis económica producida por el COVID-19 va a obligar a la UE y a los Estados miembros a una redefinición de sus prioridades de gasto, que tendrán que ocuparse en primer lugar de promover la recuperación económica interna, lo que va a disminuir sustancialmente los fondos disponibles para la ayuda al desarrollo y la política exterior en general, y por tanto para la actuación en los países de origen o de paso de la inmigración irregular. El Marco Financiero Plurianual para 2021-2027, en discusión desde hace meses, probablemente reflejará ese cambio de prioridades.
Desde la perspectiva de la movilidad intra europea, la epidemia ha tenido un efecto paralizante, con el cierre sucesivo de todas las fronteras nacionales, terrestres, aéreas o marítimas, lo que implica la inactivación del espacio Schengen y una interrupción temporal de cualquier movimiento migratorio interno. Esta reacción de los Estados, aceptada por sus poblaciones, ha mostrado palmariamente, por si no era ya suficientemente claro, que son ellos, los Estados-nación, los depositarios de la solidaridad básica de las sociedades europeas y que la UE está todavía lejos de constituirse en la expresión política de un pueblo. El cierre, además, se ha realizado de forma descoordinada y unilateral, sin respeto a las normas previstas en el Tratado de Schengen.1 Por otra parte, los cierres fronterizos han causado problemas en el aprovisionamiento de mercancías y material sanitario a los países, ante los que la Comisión ha actuado con celeridad proponiendo la apertura de carriles rápidos en las fronteras para los camiones, evitando así el desabastecimiento de productos necesarios y promoviendo la coordinación entre los Estados implicados. El riesgo era no sólo el cierre de Schengen, sino el del Mercado Único.
A medio plazo, cuando la existencia de una vacuna y/o de medicación eficaz contra el SARS-CoV-2 permita la vuelta a la normalidad, todos los problemas que estaban pendientes antes de la epidemia volverán a plantearse de la misma forma. La UE sigue sin tener respuesta a los problemas que afronta en relación con la inmigración y que han constituido desde 2015 uno de los principales motivos de conflicto interno en la UE. El más evidente es el de los refugiados, cuya situación ahora se agrava por el COVID-19, especialmente para los que habitan en campamentos, muchos de ellos en condiciones deplorables de salubridad y hacinamiento. El acuerdo a que llegaron en 2019 Francia, Alemania, Finlandia (que ejercía la presidencia rotatoria de la UE), Italia y Malta sólo responde en parte, en una pequeña parte, a las necesidades de Malta e Italia, pero no a las de España ni a las de Grecia, que se ha convertido de nuevo, como en 2015, en el principal punto de entrada a la UE de refugiados e inmigrantes irregulares.
Por otra parte, no parece que el futuro Pacto europeo de Migración vaya a contemplar medidas para abordar el problema de la gestión por parte de los Estados de la inmigración irregular de motivación económica que reciben y que no pueden devolver. No existen propuestas de medidas comunes para abordar la situación de esos inmigrantes, más allá de los esfuerzos de la política exterior europea para la firma de nuevos pactos de readmisión que permitan reducir su número. Y esa inmigración de tipo económico constituye el grueso de la que llega a Europa del Sur, especialmente en el caso de Italia y España. Tampoco se esperan propuestas para que la UE aborde de forma homogénea la gestión de la inmigración como respuesta al grave desafío demográfico que sufren las economías europeas, ni la necesidad de conservar el talento europeo en Europa (que sigue saliendo hacia EEUU, Canadá, Australia… e incluso China) o de diseñar políticas de atracción de talento a través de la inmigración: en la actualidad, en los países de la OCDE, sólo el 31% de los migrantes con un título universitario están en Europa, frente al 57% en Norteamérica, y esto tiene un impacto notable en la capacidad de innovación tecnológica de ambos continentes.
En cuanto a España, el cierre de fronteras ha tenido una consecuencia inmediata en la caída del número de llegadas de inmigrantes irregulares y de solicitantes de asilo, tanto por la suspensión de los vuelos, que son el principal medio de transporte hacia España de los peticionarios de asilo venezolanos o de otros países latinoamericanos, como por las medidas impuestas en países africanos para contener la epidemia, con cierres de fronteras entre países y fuertes restricciones a los movimientos de personas en cada país. Ese mismo cierre de fronteras impide a España la devolución de inmigrantes irregulares con orden de expulsión, por lo que no tiene sentido la estancia en los Centros de Internamiento de Emigrantes (CIE), cuya razón de ser es precisamente mantener localizados a esos migrantes mientras se procede a las gestiones para su devolución, en un plazo máximo de 60 días. En consecuencia, los CIE se han vaciado progresivamente con la ayuda de organizaciones del tercer sector, como la Cruz Roja.
Pero el efecto más evidente de la pandemia ha sido la situación de debilidad en que han quedado miles de inmigrantes, sobre todo los empleados en la economía sumergida, que han perdido sus medios de vida sin poder aspirar a la protección de un ERTE o un seguro de desempleo. Entre esos inmigrantes ocupados en la economía sumergida, una parte desconocida está formada por los inmigrantes irregulares, los cuales además no pueden aspirar a recibir la prometida “renta mínima” o “ingreso mínimo vital”, por su situación de irregularidad. El aumento de la pobreza visible en las calles, en los comedores sociales y en los repartos de alimentos de organizaciones como Cáritas, Cruz Roja2 y otras, ha puesto de manifiesto la existencia de una bolsa de inmigración que sobrevivía en condiciones precarias ya antes de la pandemia y ha llevado a CEAR, una de las principales ONG de atención a los refugiados, a iniciar una campaña para que se proceda a una regularización extraordinaria de inmigrantes para que esas personas, cuyo número estima en unas 800.000,3 tengan acceso a esa futura renta mínima. Por otra parte, se han paralizado los trámites relacionados con la concesión de permisos de residencia o trabajo para inmigrantes, lo que tendrá un efecto sobre el aumento del número de irregulares, y lo mismo sucederá por el cierre de actividades económicas y la pérdida de contratos de trabajo necesarios para la regularización o la renovación de los permisos. La situación de desempleo y pobreza ha causado un movimiento migratorio inverso de vuelta a Marruecos, con la paradoja de que ese país fue uno de los primeros en cerrar su frontera impidiendo el retorno de sus ciudadanos desde otros países, y provocando la aparición de un tráfico irregular de inmigrantes de vuelta, que también se ha producido desde España hacia Argelia.
Como en otros países, el principal impacto del cierre de fronteras en el mercado de trabajo es el que se ha originado en el sector agrícola, que se ha encontrado ante la necesidad de buscar un reemplazo para los cerca de 80.000 trabajadores inmigrantes que cada año acuden a España a participar en tareas agrícolas de temporada.4 Ante el riesgo de pérdida de cosechas por falta de trabajadores, el gobierno ha aprobado un Real Decreto sobre empleo agrario para que la remuneración de las tareas agrícolas sea compatible con la percepción del seguro de desempleo, con el objetivo de animar a los trabajadores en paro o sujetos a ERTE, autóctonos o inmigrantes, a participar en los trabajos del campo. Las organizaciones agrarias han propuesto también una regularización de inmigrantes para que puedan incorporarse legalmente a los trabajos del campo, una propuesta semejante a la que en Portugal ha llevado a la legalización de los inmigrantes que ya estaban tramitando su solicitud de residencia. En España esto sólo se ha realizado para los jóvenes migrantes no acompañados, que reciben ahora un permiso de trabajo al cumplir los 18 años. La epidemia impide la práctica habitual en los últimos años de devolución al país de origen al alcanzar la mayoría de edad.
La crisis de escasez de mano de obra se ha producido cuando el sector agrario estaba protagonizando una ola de protestas por los bajos ingresos recibidos en origen. La epidemia ha venido a poner de manifiesto la importancia de la agricultura nacional cuando las cadenas de exportación e importación se debilitan y, en ese sentido, ha puesto en mayor valor la contribución de los agricultores. Pero, a su vez, la epidemia, con su resultado de dificultades en la exportación, de cierre de empresas de restauración y de cese en la recepción de ingresos para miles de autónomos y trabajadores, ha provocado una caída de las ventas de muchos productos agrarios, especialmente de los de mayor coste en el mercado.
Está por ver si el Real Decreto consigue su objetivo de desplazar hacia la agricultura a un número suficiente de parados de otros sectores, acostumbrados a condiciones de trabajo muy diferentes. En cualquier caso, sea cual sea el resultado, esta experiencia será muy útil más adelante para la reflexión sobre la política migratoria española, especialmente si se analizan sus resultados en combinación con los de las políticas de protección social y con la situación del mercado de trabajo.
También en el caso del personal sanitario se planteó, en el peor momento de la epidemia, el de mayor número de ingresados en los hospitales, la posibilidad de abrir vías rápidas para emplear como médicos o enfermeras a inmigrantes ya residentes en España, pero cuyos títulos de especialistas sanitarios no han sido homologados. Sin embargo, el proyecto se abandonó sin explicaciones claras, quizá ante la caída de ingresos hospitalarios.
Conclusiones
La herencia de la epidemia
La epidemia del COVID-19 está teniendo un impacto inmediato muy sustancial sobre los movimientos migratorios en el mundo entero, empezando por su reducción al mínimo, con las consecuencias de ello sobre las remesas y sobre los mercados de trabajo de los países receptores. Pero más allá de sus efectos inmediatos que probablemente desaparezcan cuando la movilidad se reestablezca (lo que ocurrirá sólo cuando se ponga a disposición de todos una vacuna eficaz), conviene reflexionar sobre qué herencia va a dejar esta experiencia en el mundo post-pandemia en lo que se refiere a las migraciones.
Se van a enfrentar aquí dos tendencias contrapuestas: por un lado, es probable que se produzca un movimiento re-nacionalizador o proteccionista que puede afectar no sólo a los suministros de productos sino también a los mercados de trabajo. Podemos, por ejemplo, imaginar un escenario en el que Europa impusiera mayores restricciones a la importación de frutas y verduras de terceros países para favorecer a los agricultores europeos y en el que a través de medidas políticas se desplazara hacia los productores agrarios una parte mayor del beneficio que dejan sus explotaciones (disminuyendo el porcentaje que queda en manos de todos los demás elementos de la cadena hasta el consumidor final). En España eso permitiría aumentar los salarios que se pagan en el campo a los trabajadores de temporada y, en consecuencia, atraer hacia él a trabajadores autóctonos, que ahora lo rechazan por su combinación de bajos salarios y duras condiciones de trabajo.5 Si ocurriera un cambio como el que se señala aquí, disminuiría la demanda de trabajadores inmigrantes en el campo. Este es un escenario improbable, pero no imposible.
Por otra parte, si la crisis económica que ha provocado la epidemia se traduce en una reducción sustancial de los ingresos del Estado y en medidas de austeridad, si el sector turístico tarda en recuperarse y, por tanto, sus empleados se encuentran en paro durante muchos meses, también eso tendrá un efecto reductor de las oportunidades de empleo para inmigrantes, como ocurrió en la crisis pasada, y provocará, como pasó entonces, un retorno de los españoles a las labores agrícolas cuando sus seguros de desempleo se agotaron. Esos españoles que retornaron a las tareas agrícolas dejaron fuera a los inmigrantes que antes desempeñaban esas tareas de forma estacional.6 Es muy improbable que la anunciada renta mínima, dada su cuantía, desincentive ese retorno al trabajo en el campo cuando los subsidios de desempleo se agoten.
En tercer lugar, la crisis económica mundial que ha causado la pandemia producirá una reducción de los fondos destinados a la ayuda al desarrollo y a la atención a los refugiados a través de ANCUR y de las ONG (como ya ocurrió en la crisis económica anterior), lo que, a su vez, provocará mayor tendencia hacia la migración… En cuarto lugar, si la economía y la movilidad en los países consumidores no vuelve pronto a la normalidad, los países más dependientes de los ingresos del petróleo o el gas pueden enfrentarse a graves crisis económicas y políticas por los bajos precios de estas materias y producir una salida masiva de sus jóvenes hacia la emigración. Pensemos, por poner un ejemplo cercano, en Argelia…
En resumen, el efecto a largo plazo de la pandemia sobre la migración dependerá de la profundidad y la duración de la crisis económica que ha provocado. En un escenario de rápida recuperación es probable que nada cambie y volvamos al punto 0 como si todo esto no hubiera ocurrido. Pero mientras más larga sea la recuperación y mayor efecto tenga sobre los presupuestos estatales, sobre el desempleo y sobre la pobreza en los países desarrollados, más probable es que presenciemos una oleada proteccionista contra la inmigración combinada con menores recursos para las políticas hacia los países de origen.
Carmen González Enríquez
Investigadora principal del Real Instituto Elcano
1 “Love thy neighbour?”, Carreras y Chun Luk,. CEPS, 2020.
2 La Cruz Roja afirma que el número de personas que solicitan su ayuda se ha multiplicado por cinco durante la epidemia.
3“Las ONG piden regularizar a 800.000 inmigrantes y acceso a la renta mínima”. La fuente no explica el origen de esta estimación de 800.000 personas.
4 Entrevista con Luis Planas, ministro de Agricultura, Diario Expansión, 22/IV/2020.
5 Los españoles que habitualmente se desplazan a Francia a la vendimia (unos 14.000 en los últimos años) no participan en la española por la diferencia salarial. La hora de trabajo se paga en Francia a 10 euros, frente a 7 euros en España. “La vendimia francesa contará este año con 14.000 temporeros llegados desde España”.
6 Véase, por ejemplo, el caso de la fresa de Huelva y cómo la crisis anterior redujo el número de inmigrantes marroquíes que se desplazaban anualmente a la plantación y recogida.
