Tema: El gobierno del Reino Unido acaba de hacer pública una Estrategia de Seguridad Nacional y una Revisión Estratégica de la Seguridad y la Defensa, el 18 y 19 de octubre de 2010, respectivamente.
Resumen: El gobierno de coalición acaba de hacer públicos los documentos de Estrategia de Seguridad Nacional y la Revisión Estratégica de Seguridad y Defensa, el 18 y 19 de octubre de 2010, respectivamente. La Estrategia sucede a las que elaboró el gobierno laborista en 2008 y 2009 y confirma que la Seguridad Nacional es ya una cuestión de Estado permanente en lugar de una iniciativa ocasional. A la continuidad en la estrategia se añade una Revisión Estratégica de la Defensa, que no se actualizaba globalmente desde 1998. La elaboración de la Estrategia muestra la voluntad política de poner en marcha un cambio en la “cultura de seguridad” que el gobierno laborista había anunciado pero no puesto en marcha. También muestra que ese cambio cultural se encuentra en sus comienzos y necesitará un mayor rodaje para tratar de integrar tantos actores y actividades diferentes. Este ARI compara ambos documentos con los anteriores y analiza los cambios conceptuales y estructurales que presentan. En conjunto, los documentos del gobierno de coalición muestran un avance respecto a los del gobierno laborista, pero también revelan la dificultad de conciliar el deseo de seguir siendo una potencia global con la realidad menguante de los recursos disponibles para ello.
Análisis: El gobierno laborista británico hizo pública en 2008 su primera Estrategia de Seguridad Nacional, The National Security Strategy of the United Kingdom: Security in an Interdependent World, que actualizó en 2009 en Security for the Next Generation, mientras que aplazó la revisión estratégica de la Defensa hasta 2010 (la anterior databa de 1998 y el último Libro Blanco se hizo público en 2004). El nuevo gobierno de coalición conservadora-liberal demócrata publicó una nueva estrategia de seguridad, A Strong Britain in an Age of Uncertainty: the National Security Strategy, el 18 de octubre de 2010 seguida de una Revisión Estratégica de Seguridad y Defensa al día siguiente.[1] Tradicionalmente, los gobiernos británicos tratan las cuestiones de defensa y seguridad como cuestiones de Estado y sus documentos son bastante continuistas, salvo las lógicas variaciones debido a los cambios del contexto estratégico y de la ideología partidista. Sin embargo, esta vez los cambios han sido mayores de lo esperado debido a la gravedad de la dificultad económica y a una interpretación pretérita de la seguridad nacional.
El gobierno laborista aprovechó la elaboración de su Estrategia de Seguridad Nacional (de ahora en adelante Estrategia) para colocar la seguridad nacional en un plano superior a la defensa y a otros instrumentos del Estado que, hasta entonces, habían actuado por separado y sin un sistema de integración adecuado. En ella se constataba que la responsabilidad más importante del gobierno era proporcionar seguridad a la nación y a sus ciudadanos y, en consecuencia, elaboraba –por primera vez– una estrategia que trascendiera los límites tradicionales de las “altas” políticas. La Estrategia de 2008 y su actualización de 2009 pusieron el foco de lo nacional, en los problemas de seguridad nuevos cuya gravedad podían afectar a la calidad de la vida –o a la propia vida– de sus ciudadanos y al funcionamiento normal de la sociedad, a diferencia de las políticas de seguridad y defensa tradicionales que hasta entonces buscaban la protección del Estado y de sus intereses frente a otros Estados. Este enfoque rompía con la tradición anglosajona de asociar la seguridad a la proyección internacional de una potencia, al equilibrio de poder y a sus instrumentos de defensa y diplomacia, que es lo que la tradición “realista” de las Relaciones Internacionales espera de una potencia.
La estrategia y su gestión recibieron críticas de la entonces oposición conservadora. En concreto, el programa electoral conservador propuso actualizar la Estrategia, crear un Consejo de Seguridad Nacional y realizar una Revisión de la Seguridad y la Defensa. Por eso, una de las prioridades del programa conjunto de gobierno fue la de acometer inmediatamente una reestructuración del Consejo de Seguridad Nacional, incluida la designación de un asesor responsable, así como actualizar la Estrategia de Seguridad Nacional y llevar a cabo una Revisión Estratégica de la Seguridad y Defensa (de ahora en adelante Revisión). Habiendo criticado al anterior gobierno –una crítica que se repite expresamente en el nuevo texto, especialmente en el prólogo de David Cameron y Nick Clegg, con descalificaciones expresas al gobierno anterior, su Estrategia y su política de defensa– parece lógico que la coalición gobernante se haya dedicado a “deconstruir” y reconstruir el concepto y los materiales de la seguridad nacional y la defensa que heredaron de los laboristas.
La nueva Estrategia del gobierno de coalición coincide con las anteriores en mantener el concepto de seguridad nacional y las políticas tradicionales –no hay una política de seguridad nueva que compita con las tradicionales– y en que se necesita un sistema para guiar, integrar y supervisar esas políticas. Pero el nuevo gobierno ha recuperado el instinto de potencia global y la nueva Estrategia ha vuelto a poner el foco en el Estado, el poder nacional y la influencia británica en el mundo, una interpretación del concepto de seguridad nacional más parecido al de EEUU y Francia[2] que al del anterior gobierno laborista. La Revisión no ha podido sustraerse al contexto de crisis económica y recortes y al esfuerzo de los responsables de Defensa por volver al centro de la política de poder, recuperando un protagonismo que se había diluido en los últimos años. El resultado supera lo esperado dada la complejidad de integrar tantos instrumentos diferentes en un tiempo tan reducido. Sin embargo, no alcanza el nivel tradicional de los estándares británicos de planeamiento y muestra carencias propias de un sistema en construcción.
La nueva Estrategia de Seguridad Nacional
Un primer cambio es la vuelta a un concepto de la seguridad donde el Estado recobra protagonismo. Se dedica más atención a la visión británica del mundo y a la de su papel en él como potencia, una constante de las estrategias anglosajonas de seguridad, que no sólo se ocupan de cuestiones de seguridad sino de los aspectos internacionales de las demás políticas nacionales. Si las estrategias laboristas abrían la puerta a la colaboración privada y ciudadana, a la sociedad civil en sentido amplio, en la elaboración de la estrategia, la estrategia de 2010 se olvida de estos y no sólo como destinatarios de la seguridad sino también como partícipes de ella. Ahora la principal responsabilidad del gobierno es la seguridad de la nación y no la seguridad de la nación, de sus ciudadanos y de su modo de vida, como enunciaban las anteriores estrategias. Mientras que en la Estrategia de 2008 se propiciaba la participación civil reglada (National Security Forum) y la de los sectores privados, la nueva estrategia se mira en el ombligo de la coordinación entre sus agencias (whole of government approach), y la colaboración con el sector privado, organizaciones no gubernamentales y sociedad civil queda por concretar. La descalificación del National Security Forum como talking shop y del antecedente del actual Consejo de Seguridad Nacional, el Comité de Seguridad Nacional, Relaciones Internacionales y Desarrollo como sofa government reflejaban la desconfianza conservadora-liberal demócrata de estructuras de decisión que no fueran ejecutivas. Lo anterior no significa que el nuevo gobierno excluya la participación social porque sabe que depende de ella en asuntos como la ciberseguridad, la protección de las infraestructuras o la industria y tecnología, pero prima el enfoque inter-agencias (coordinación dentro de la administración) sobre el enfoque integral (coordinación con todos los implicados) y prefiere coordinarse con el sector privado después de tener resuelta la estrategia y la política a seguir. Una colaboración a posteriori que puede influir en su ejecución pero no en el diseño de la Estrategia.
Aparte de las diferencias mencionadas sobre visión de potencia global y gestión inter-agencias, el contexto estratégico y el listado de riesgos no presentan grandes novedades salvo el del sistema de valoración. A las anteriores estrategias se les criticó que no valoraran los riesgos que enumeraban porque la valoración facilita la asignación de recursos escasos. La nueva Estrategia ordena los riesgos según una valoración (National Security Risk Assessment) que se actualizará cada dos años y que seguirá siendo pública. Se han establecido tres niveles y 15 supuestos combinando las posibilidades de que ocurran y la magnitud de los efectos que pueden producir. En el primer nivel se incluyen cuatro riesgos prioritarios: el terrorismo internacional y el de Irlanda del Norte, los ataques al ciberespacio, las emergencias y una crisis militar internacional entre Estados. En el segundo nivel se incluyen un ataque con armas de destrucción masiva sobre territorio británico, una crisis que pueda derivar en una amenaza terrorista, un aumento del crimen organizado y una interrupción del flujo de información. Dentro del tercer nivel, y por este orden, se encuentran un ataque convencional sobre el territorio propio, el control de las fronteras, la escasez energética, una fuga radioactiva, un ataque convencional sobre el territorio de un aliado, otro sobre el territorio de ultramar y escasez de materias primas. Intuitivamente, los riesgos parecen bien valorados pero hay que tener en cuenta que su valoración se realiza en el interior del gobierno sin tomar en cuenta otras percepciones sociales que, de tenerse en cuenta, seguramente alterarían las prioridades seleccionadas.
Técnicamente, es mejor que exista un criterio de valoración de riesgos que lo contrario, siempre y cuando los criterios de ponderación sean objetivos –no se adopten con intención de conseguir unos resultados frente a otros– y que en la práctica se identifiquen claramente qué recursos se asignan a contrarrestar cada riesgo y que a mayor o menor riesgo correspondan mayores o menores recursos, respetivamente. Esta correlación no se establece clara y sistemáticamente después en la Revisión ya que, por ejemplo, parece que se dedican demasiados recursos a la disuasión nuclear para cubrir un riesgo (un ataque con armas de destrucción masiva por un Estado o proxy) que no figura en el primer nivel de riesgos y menos a la protección civil ante desastres naturales. Del mismo modo, no se entiende bien que se vayan a asignar más recursos a una crisis militar “entre Estados” (cuarta prioridad) que a una crisis de la que se pueda derivar una amenaza terrorista (sexta prioridad) y en la que encajaría Afganistán. Hasta que la Revisión no se traduzca en Programas que indiquen cuántos recursos se asignan a cubrir cada riesgo, no se podrá saber si la valoración de riesgos ha racionalizado la asignación de recursos o si, por el contrario, se ha forzado la valoración de riesgos para encajarlos en los recursos. Por lo tanto, habrá que esperar para ver si la Estrategia y la Revisión transformarán o no la articulación de medios y fines (serán o no estratégicas).
La Estrategia contiene algunos apartados como la descripción del contexto estratégico, el papel del Reino Unido en el mundo, los riesgos prioritarios y algunas orientaciones genéricas para la respuesta. La Estrategia establece ocho funciones transversales de las que se tiene que encargar la seguridad nacional (National Security Tasks) que, de forma abreviada, serían: (1) identificar y evaluar los riesgos; (2) actuar sobre las causas de la inestabilidad; (3) influir en la evolución de riesgos y oportunidades; (4) cumplir y hacer cumplir las normas; (5) proteger el territorio e intereses británicos; (6) contribuir a la resolución y estabilización de conflictos; (7) la recuperación de emergencias; y (8) trabajar con alianzas y coaliciones cuando potencie la respuesta. A estas funciones de seguridad nacional hay que añadir las propias del sistema dedicado a gestionarlas que se verán más adelante.
El refuerzo del Consejo de Seguridad Nacional parece haber dado sus frutos y ha demostrado una energía que ha puesto sobre la mesa una nueva Estrategia y una Revisión a los seis meses de su llegada al gobierno. La aparición de dos documentos casi simultáneamente representa un cambio en el método de planeamiento. Antes, cuando no existían Estrategias y sólo se planificaba la Defensa, las orientaciones generales se establecían mediante las revisiones estratégicas de la defensa que, luego, se traducían en políticas mediante los Libros Blancos. Ahora que las orientaciones se han desplazado a la Estrategia, los contenidos de los libros blancos se han desplazado a las revisiones, con lo que parece que éstos ya no serán necesarios (de hecho, en la Revisión no aparece ninguna alusión a ellos). Al elaborar la Estrategia y la Revisión en paralelo y publicarlas al principio de la legislatura, el gobierno y la administración tienen más posibilidades de materializar las medidas que adoptan. La interacción paralela entre los planificadores del ejecutivo y de la administración ahorra tiempo pero tiende a primar los sistemas de planeamiento más fuertes, de forma que los criterios de una administración potente como la de Defensa pueden acaban prevaleciendo sobre los del gobierno.
La Revisión Estratégica de la Defensa ¿y de la Seguridad?
Durante el debate electoral,[3] los partidos Conservador y Liberal Demócrata, que acabarían formando un gobierno de coalición en mayo de 2010, expresaron su deseo de llevar a cabo una nueva revisión estratégica de la defensa preocupados por la obsolescencia de sus premisas y por el nuevo escenario económico desfavorable. La oposición había criticado al gobierno laborista por no haber realizado una actualización de la Revisión Estratégica de la Defensa (una verdad a medias porque a la Revisión de 1998 se añadió un capítulo nuevo en 2002 y luego se elaboraron dos Libros Blancos en 2002 y 2003). El gobierno laborista también reconoció la necesidad de integrar las Fuerzas Armadas en el nuevo sistema de seguridad nacional y publicó en febrero de 2010 un Libro Verde, Adaptability and Partnership: Issues for the Strategic Defence Review,[4] donde sólo se mostraban las grandes líneas en las que se debía adaptar las capacidades militares al nuevo contexto. Llegado a Downing Street, el gobierno de coalición se puso manos a la obra con un vigor sobresaliente aunque el resultado se resiente un poco de la precipitación.
Cuando no existían las estrategias de seguridad nacional, las revisiones de defensa servían para determinar la contribución de las Fuerzas Armadas a la defensa y a la seguridad. Las revisiones proporcionaban las orientaciones necesarias para el planeamiento de la estrategia y la política de defensa sobre las que luego los libros blancos ajustaban prioridades y actualizaciones. La Revisión de 2010 es un documento desequilibrado en el que la parte que corresponde a la Defensa está bien articulada y se definen con detalle el contexto, la orientación, los principios, las estructuras de fuerzas, el personal, el equipamiento y los aspectos industriales, entre otros. Por el contrario, en la parte de seguridad (wider security) no ocurre lo mismo y la indefinición de medidas progresa a medida que se avanza desde el terrorismo, los conflictos y la ciberseguridad hacia las emergencias, la energía, el crimen organizado, las fronteras y la contraproliferación y el control de armamento. Aunque el título de la Revisión no lo recoja, entre la defensa y la seguridad aparece la disuasión como un sector diferenciado. La disuasión nuclear siempre ha estado vinculada al ámbito de la defensa y su segregación puede explicarse por el deseo de resaltar un instrumento que confiere la categoría de potencia, lo que con el tiempo podría llevar a una Nuclear Posture Review a la estadounidense. Pero quizá la segregación sólo pretende hacer notar que se han tomado decisiones que estaban pendientes sobre la política nuclear y sus componentes, con lo que la disuasión podría volver a reintegrarse a la defensa en futuras revisiones.
En la Revisión cada una de las funciones de seguridad nacional mencionadas en la Estrategia se traduce en diversas orientaciones de planeamiento (Planning Guidelines). Por ejemplo, la función de estabilización se traduce en una gestión integrada de las operaciones (todos los instrumentos gubernamentales), en que las Fuerzas Armadas puedan realizar misiones de intervención y estabilización así como evacuación de residentes nacionales y en facilitar el apoyo civil. Las funciones y las orientaciones pretenden cubrir los riesgos identificados y orientar el planeamiento de los responsables de cubrirlas pero salvo en lo que a defensa se refiere (las premisas y funciones militares se derivan expresamente de las orientaciones) las orientaciones parecen más un elemento retórico que vertebrador de la Revisión. Ésta debe servir para detallar cómo se van a llevar a cabo los objetivos y cómo se van a asociar medios y fines. Sin embargo, esa aseveración sólo es cierta en lo que se refiere a la Defensa, porque para el resto de las áreas de seguridad apenas se detallan cuántos recursos económicos, de personal o legislativos harán falta ni se fijan plazos de ejecución para todas las medidas que se proponen. La mayoría de sus contenidos son tan genéricos como los que se criticaron al anterior gobierno que, al menos como excusa, estaban alojadas en un documento estratégico y no de ejecución (el encargo de estrategias nuevas y de la adaptación de otras en varios ámbitos de seguridad revela que éstos no estaban preparados para detallar medios y fines).
Como resultado, la Revisión no tiene coherencia metodológica: cada parte presenta una lógica, formato y finalidad distinta; no se integran en una lógica de riesgos, funciones y orientaciones; se mezclan políticas (Defensa y disuasión), con riesgos (seguridad) y servicios (inteligencia) y sólo se plantean funciones e hipótesis de planeamiento (lo que el gobierno cree que será capaz de hacer) para la Defensa. Es cierto que no todas las culturas de seguridad cuentan con la tradición y la organización necesaria de planeamiento estratégico, pero parece difícil de entender que los planificadores del Home Office que son capaces de detallar en su planeamiento porcentajes de eficacia, objetivos de gasto e indicadores de evaluación para la seguridad interior no puedan hacer lo mismo para la seguridad nacional. Las carencias tienen su justificación debido a la novedad y a la urgencia de la Revisión y se podrán corregir en sucesivas ediciones, pero los resultados son impropios de la proverbial precisión británica en materia de planeamiento y revelan que es más fácil predicar la gestión integral que ponerla negro sobre blanco.
El sistema de seguridad nacional y de revisión
La Estrategia y la Revisión progresan decididamente hacia la instauración de un sistema integrado de gestión, no sólo de las estrategias y revisión sino también de la gestión de crisis. Como reflejan los cuadros adjuntos, el Consejo de Seguridad Nacional crece dentro del gabinete y su capacidad de planeamiento y supervisión se refuerza con personal permanente y con equipos de coordinación inter-agencias.
Cuadro 1. Estructura del Consejo de Seguridad Nacional
Cuadro 2. Gestión inter-agencias
Mientras que el Consejo de Seguridad Nacional se reunirá semanalmente para evaluar la situación de la seguridad nacional, el Implementation Board supervisará la ejecución de las decisiones, anticipando evaluaciones periódicas al Consejo de Seguridad Nacional (cada seis meses) y elaborará un informe anual a la Joint Parliamentary Committee. Mediante esta revisión sistemática y continua, el siguiente gobierno podría actualizar cada cinco años los contenidos de ambos documentos. La Revisión contempla –sin precisar– la consulta regular con el sector privado, las organizaciones no gubernamentales y la sociedad civil en los mecanismos de actualización y evaluación. De realizarse, se mejoraría el apoderamiento de la ciudadanía sobre una Estrategia y una Revisión cuya única estrategia de comunicación mira hacia afuera –es estratégica en lugar de doméstica–, y las cuestiones que tratan dejarían de ser sólo del gobierno para pasar a ser de todos. En cualquier caso, se constata que ya hay un sistema encargado de gestionar la seguridad nacional, de ampliarla y profundizarla y de que las cosas (las políticas, la gestión, los recursos…) ya no volverán a ser como eran antes de las estrategias británicas de seguridad nacional.
Conclusiones
Lecciones aprendidas para una futura Estrategia Española de Seguridad
La seguridad nacional ha sobrevivido al relevo gubernamental en el Reino Unido, un momento crítico en el que el “adanismo” tiende a despreciar lo construido y apostar por la obra nueva. La interpretación no es lógicamente igual porque la ideología de los gobiernos y las circunstancias económicas no son las mismas. La interpretación del gobierno laborista acercaba más la seguridad nacional a los ciudadanos, a proteger a la sociedad de los nuevos problemas que les afectan grave y colectivamente. El gobierno de coalición ha revertido la internalización de la seguridad y ha vuelto a la tradición “realista” de potencia, dando al instrumento militar y a la Defensa más protagonismo que al resto de instrumentos de poder. Interpretaciones aparte, la experiencia británica muestra la necesidad de que los principales partidos compartan la necesidad de una estrategia, el concepto de seguridad y el peligro que representa dejar las “cosas” como estaban por temor o pereza ante los cambios. Si hay nuevos y graves problemas de seguridad, las respuestas deben afrontarse como políticas de Estado.
La experiencia también muestra la necesidad de que la elaboración de una estrategia no se agote en el momento de su publicación, sino que éste sea el momento en que se ponga en marcha su ejecución. Si el gobierno laborista, en lugar de dedicarse a mejorar en 2009 la Estrategia de 2008, se hubiera dedicado a poner en marcha el sistema de gestión y a revisar las orientaciones y políticas anteriores con ganas de iniciar el cambio cultural que proponía, el actual gobierno se hubiera encontrado con un sistema más experimentado y sus productos no reflejarían tantos errores de rodaje. No es tan importante elaborar un producto bien acabado como poner en marcha un sistema de producción que pueda mejorarlo con el tiempo. Para ello las estrategias deben prever y poner en marcha el paso siguiente.
Los dos gobiernos han mantenido la elaboración dentro de los confines de la administración para asegurarse una elaboración rápida y propicia a sus criterios. Ambos han creído, con distinto nivel de convicción, que la participación social es necesaria para ejecutar las estrategias pero no así para elaborar el diseño. Como resultado, las estrategias han generado resistencia entre los sectores marginados de las consultas y el distanciamiento de la sociedad, con lo que no se han convertido en estrategias de todos. Puede ser que los documentos se expliquen por sí mismos pero todo el tiempo que se ha ganado cerrando la puerta a la participación puede perderse en explicar, por ejemplo, por qué las percepciones de la población no coinciden con las oficiales (léase Afganistán). Tratándose de problemas y respuestas nuevas, de las que la sociedad tiene poco conocimiento, convendría que las estrategias fueran lo más inclusivas que se pudiera y que lo fueran desde el momento de la elaboración, para facilitar su apoderamiento social.
Finalmente, ambas estrategias (ways) se han enfrentado al problema de la coherencia entre objetivos (ends) y medios (means). El Reino Unido vive en la duda de si puede seguir manteniendo su estatus de potencia a medida que sus recursos superan sus compromisos. El anterior gobierno deseaba reducir su nivel de ambición y concentrar esfuerzos y recursos en solucionar problemas prácticos y cercanos, pero no tradujo ese deseo en objetivos y medios concretos. El nuevo gobierno ha tratado de mantener los compromisos domésticos heredados y, además, recuperar el nivel de ambición global con lo que el desfase entre medios y objetivos se ha incrementado. Las estrategias se elaboran para aplicarse, por lo que conviene limitar el nivel de ambición a las posibilidades reales. La Estrategia y la Revisión adoptadas por el Reino Unido pueden mejorar el estado de forma del boxeador, pero parece que éste acabará teniendo problemas si sigue boxeando por encima de su peso.
Félix Arteaga
Investigador principal de Seguridad y Defensa, Real Instituto Elcano
[1] Disponibles en http://www.statewatch.org/news/2010/oct/uk-national-security-strategy-2008.pdf; http://www.computerweekly.com/blogs/read-all-about-it/NationalSecurityStrategy2009v2.pdf y http://www.cabinetoffice.gov.uk.
[2] Hay que recordar que el gobierno francés emuló la iniciativa británica pero se quedó a medio camino porque el peso de la tradición y de los aparatos de defensa y seguridad impidieron que la seguridad se impusiera sobre las políticas tradicionales, con que al final elaboró un híbrido de Libro Blanco de Defensa y de Estrategia de Seguridad (Arteaga, ARI nº 1133/2008, 21/X/2008).
[3] Para la evolución actualizada de las posiciones partidarias, véase Claire Taylor y Jon Lunn (2010), “Strategic Defence and Security Review”, Library, House of Commons, 13/X/2010, https://www.gov.uk/government/news/strategic-defence-and-security-review-published–2
[4] http://www.mod.uk/NR/rdonlyres/790C77EC-550B-4AE8-B227-14DA412FC9BA/0/defence_green_paper_cm7794.pdf.
