Tema: El IV Foro de Eficacia de la Ayuda de Busan representó una pluralidad de enfoques y donantes sin precedentes para lograr los objetivos compartidos del desarrollo mundial con mayor eficacia. En particular, surgió con fuerza la ventaja comparativa de la cooperación Sur-Sur (CSS) como modalidad innovadora para la inversión en desarrollo y como complemento a la cooperación tradicional, pero ¿es esta CSS sólo retórica coyuntural de algunos países en desarrollo?[1]
Resumen: El IV Foro de Eficacia de la Ayuda de Busan representó una pluralidad de enfoques y donantes sin precedentes en la arquitectura internacional de la cooperación para lograr los objetivos compartidos del desarrollo. En particular, surgió con fuerza la ventaja comparativa de la cooperación Sur-Sur (CSS) como modalidad innovadora para hacer frente a los desafíos del desarrollo y como complemento a la cooperación tradicional, pero muchos se preguntan si se trata solamente de una retórica coyuntural de los países emergentes o, por el contrario, es el resultado directo del vigoroso desempeño económico y social, una pujante inversión directa, unos flujos comerciales y una Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) Sur-Sur que van en aumento y la correspondiente arquitectura institucional. En este contexto, Busan representó también la confirmación de un mundo multipolar en el que emerge un consenso sobre la necesidad de la pluralidad de enfoques para avanzar en el desarrollo y en la reducción de la pobreza y de las desigualdades. Este ARI examina estas variables y concluye que la CSS no es solo retórica coyuntural, porque es el producto del crecimiento sostenido de los países emergentes y está vinculada al crecimiento de la inversión, comercio, AOD e institucionalidad Sur-Sur, aspectos que, en su conjunto, han contribuido a la nueva narrativa de la cooperación para el desarrollo más incluyente.
Análisis
El compromiso para aumentar la eficacia de la ayuda
Desde hace más de una década existen esfuerzos colectivos consistentes para aumentar la eficacia de la ayuda. Entre los principales fenómenos que impulsan estos esfuerzos destacan la presión sobre los presupuestos de cooperación, medio siglo de experiencia acumulada y lecciones aprendidas de los donantes, el surgimiento de la sociedad de la información que permite compartir estas lecciones, el empoderamiento de la sociedad civil tanto en los países donantes como receptores, que reclaman mayores impactos, y un creciente liderazgo de los países del Sur, que consideran que no pueden ser sólo testigos de la cooperación que acontece dentro de sus fronteras y reclaman una mayor responsabilidad. Sin embargo, la razón fundamental es que el enfoque en la reducción de la pobreza de los años 90 puso al descubierto prácticas poco eficaces de la cooperación, especialmente ilustrados con los indicadores que mostraban qué porcentaje de la ayuda alcanzaba realmente a aquellos a los que iba dirigida.
A partir de aquel momento, importantes donantes y receptores de ayuda decidieron poner en marcha, en el marco del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE, una serie de experiencias piloto destinadas a trasladar el liderazgo de la cooperación a los países receptores. Entre ellas, destacaron las de Bolivia, que a finales de la década de los 90 recibía aproximadamente un 8% de su PIB en cooperación y la mitad de su presupuesto de inversión pública, con el Nuevo Marco de Relacionamiento Gobierno-Cooperación Internacional, mediante el cual “Bolivia se sentaba en el asiento del conductor” para aumentar la eficacia de la ayuda. Estas experiencias logran resultados convincentes en la utilización de sistema nacionales de adquisiciones y administración de la cooperación con la introducción de las cestas de financiamiento (basket funding) y los Sector WIED Approach (SWAps), en los que el receptor establece la política sectorial, cuya implementación es cofinanciada por los donantes dentro de los sistemas nacionales con la correspondiente reducción de cooperantes extranjeros.
El proceso de mejora en la eficacia de la ayuda se empezó a consolidar a nivel internacional con el Consenso de Monterrey (2002) y continuó con la Declaración sobre la Armonización de la prácticas de los donantes tradicionales en el I Foro de Alto Nivel (Roma, 2003), la Declaración de París sobre eficacia de la ayuda en el II Foro de Alto Nivel (2005) y el Programa de Acción de Accra para profundizar y acelerar los principios de la Declaración de Paris en el III Foro de Alto Nivel (2008), desembocando en el IV Foro de Alto Nivel de Busan (noviembre 2011), en el que se analizó el camino recorrido desde la Declaración de París y se trataron temas clave como la Cooperación Sur-Sur (CSS) y la Cooperación Triangular (CTr). Los principios acordados entre los países participantes incluyeron la apropiación de las prioridades de desarrollo por los países en desarrollo, el enfoque en resultados, alianzas incluyentes y los papeles complementarios de los diversos agentes, la transparencia y la mutua rendición de cuentas. De acuerdo a la Declaración de Busan estos principios compartidos guiarán las acciones de la cooperación.[2] ¿Por qué la CSS y CTr tuvieron tanto protagonismo en Busan y cuál es su contribución a la mejora de la ayuda?
El Sur emergente y la nueva cooperación Sur-Sur
Las consecuencias económicas, políticas y sociales de la crisis financiera de 2008 iniciada en EEUU, pero que pronto contagió a Europa Occidental por sus vulnerabilidades fiscales, son los síntomas más recientes y evidentes de la consolidación de un mundo multipolar. En este contexto, los países desarrollados están cediendo una parte importante de su hegemonía a los grandes países emergentes, cuyas economías crecen a un ritmo acelerado en términos históricos y en comparación con las economías desarrolladas. El reconocimiento de este mundo multipolar ha desembocado en la construcción de una nueva arquitectura de gobernanza económica global, cuya manifestación más evidente fue la creación del G-20, compuesto por las economías desarrolladas, los BRICS y otras grandes economías emergentes de todas las regiones del mundo.[3]
La importancia de los BRICS y de otras economías emergentes va más allá de la constitución del G-20. Los BRICS representarán en 2015 un quinto de la riqueza y las exportaciones globales y desde 2009 realizan una cumbre anual propia para deliberar sobre aspectos económicos y políticos globales. La India, Brasil y África del Sur crearon su propio foro de diálogo en 2004 y se dotaron del Fondo IBSA para llevar a cabo cooperación con otros países en desarrollo, gestionado por el PNUD, lo que representa un ejemplo más de esta nueva arquitectura emergente con miembros y agendas que se pueden solapar y que caracteriza el mundo multipolar de la actualidad.
En América Latina y el Caribe han proliferado mecanismos de cooperación funcional e integración que configuran una nueva arquitectura de geometrías variables. A los ya tradicionales mecanismos de integración subregional del Caribe, Centroamérica, Comunidad Andina y Mercosur se han unido plataformas de cooperación funcional Sur-Sur como el Proyecto Mesoamérica para la promoción de proyectos de integración física, energética y de facilitación del comercio, y la Iniciativa de la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA) con importante apoyo del BID. Un buen número de países de la región se han dotado de agencias de cooperación para ser los puntos focales de la CSS.
La crisis de la deuda soberana en la periferia de la eurozona, que lastra a la totalidad de los 17 miembros de la unión monetaria, y la correspondiente búsqueda de soluciones viables, muy posiblemente incluirá la participación financiera de algunos BRICS como Brasil y China e implicará que éstos impongan sus condiciones financieras como el Club de París las impone con los países en desarrollo. Esta posibilidad y la adquisición de bonos de países del Norte por inversores del Sur (China posee aproximadamente un tercio de la deuda pública de EEUU) erosionan, sin duda alguna, la dimensión Norte-Sur en las relaciones internacionales tal como se entendía desde el período de descolonización de posguerra prácticamente hasta el día de hoy.
El surgimiento actual de la CSS debe comprenderse en este marco más global del papel clave para el mundo que juegan los BRICS y otras economías emergentes y que es muy diferente a la primera encarnación de la CSS a raíz de la Conferencia de Bandung (1955) y que dio paso al Movimiento de Países No-Alineados frente a la dimensión Este-Oeste, que caracterizó la Guerra Fría. Aquella CSS se caracterizaba sobre todo por la cooperación política y por la búsqueda de planteamientos comunes entre los países participantes y alternativos a la dinámica de la Guerra Fría y por el optimismo desarrollista que generaba la inversión en infraestructura fundamentalmente en los países de reciente independencia. Sin embargo, en aquella época los flujos económicos y comerciales entre los países del Sur eran muy limitados.
En cambio, la CSS que emerge en este siglo surge como parte del empoderamiento económico de un notable número de economías emergentes de países del Sur y por unos flujos financieros y comerciales muy significativos que involucran al Sur y que se han acelerado en los últimos cinco años. El Gráfico 1 muestra el porcentaje de la inversión extranjera directa (IED) de los países en desarrollo y las economías en transición sobre el total mundial de flujos de inversión.[4] En 1970 estos flujos eran prácticamente imperceptibles, pero ahora representan el 30% del total de IED (2010). En 2004 apenas llegaban al 15% y se doblaron sólo en seis años.
Gráfico 1. IE de Países en Desarrollo y en Transición (% del Total Mundial 1979-2010)
Fuente: elaboración propia a partir de datos de UNCTADstat.
Las exportaciones de las economías emergentes y en desarrollo al resto del mundo también crecieron notablemente, aunque más lentamente que la inversión. Entre 2004 y 2010 pasaron del 29% al 38% (véase el Gráfico 2). Entre este aumento de flujos del Sur, hay que destacar el papel de China. En 2009 China se convirtió en el primer socio comercial de Brasil y Chile y en el segundo de Perú. No se trata de casos aislados, ya que China es un socio comercial privilegiado de otros países de América Latina y en otros países en desarrollo de otros continentes. Dentro de América Latina, los países de América del Sur se caracterizan por ser exportadores de materias primas y alimentos que, tradicionalmente, se exportaban exclusivamente a EEUU y Europa. Sin embargo, el despegue industrial de China y otros países del Este Asiático, les ha convertido en clientes tanto de materias primas minerales y productos energéticos, como de alimentos procedentes de América del Sur. Este aumento se explica por la complementariedad comercial de Sudamérica y la industrialización de los países de Asia. El comercio con la India, aún exiguo, ya empieza a cumplir también con el mismo patrón de complementariedad comercial que caracteriza las relaciones de Sudamérica y el Este Asiático, aunque la India está más enfocada en servicios.
Gráfico 2. Exportaciones al resto del mundo de países emergentes y en desarrollo (% del total mundial), 1980-2010
Fuente: elaboración propia a partir de datos de UN COMTRADE.
Esta mirada a la inversión y a los flujos comerciales entre los países del Sur no deja dudas sobre la importancia del surgimiento de estas relaciones Sur-Sur encabezadas por los BRICS y otras economías emergentes de gran tamaño, ¿pero qué sucede con los flujos de ayuda oficial para el desarrollo (AOD) entre los países del Sur? ¿Avalan la pregunta de que la CSS es sólo una retórica coyuntural en el proceso de preparación del Foro de Busan o por el contrario respaldan una creciente y presencia vigorosa de la cooperación de los países del Sur?
En primer lugar, hay que destacar que los flujos financieros de la CSS están aún infrarrepresentados, de acuerdo con los datos disponibles de AOD que ofrece el Comité de Ayuda Oficial al Desarrollo de la OCDE (CAD), porque los países del Sur no reportan sus datos con la metodología del CAD al no ser miembros del Comité. En segundo lugar, un número notable de países cooperantes del Sur consideran que la metodología del CAD no necesariamente refleja la riqueza y variedad de los flujos de cooperación Sur-Sur y, tercero, los montos estarían infrarrepresentados financieramente porque los precios de los bienes y servicios en los países en desarrollo se expresan en dólares norteamericanos y son inferiores a los que pagan los donantes tradicionales cuando ofrecen cooperación.
Teniendo en cuenta estas tres advertencias, los flujos de ayuda oficial al desarrollo de los países que no son miembros del CAD representan, según la metodología de la OCDE, menos del 5% de la AOD mundial total de 165.000 millones de dólares, situándose en aproximadamente 7.000 millones en 2009, como muestra el área oscura en el Gráfico 3. Sin embargo, un análisis más desagregado muestra que el crecimiento de la CSS entre 2001 y 2009 se ha multiplicado por ocho, utilizando como año índice 2001 (véase el Gráfico 4).
Gráfico 3. AOD total y de países no-CAD, 1980-2009
Gráfico 4. Crecimiento AOD países no-CAD, 1995-2009
Fuente: elaboración propia a partir de datos del CAD de la OCDE, http://stats.oecd.org/qwids.
Una muestra financiera y estadísticamente muy significativa de que las estadísticas ofrecidas por el CAD no representan adecuadamente la CSS la brinda los flujos financieros concesionales de algunos países del Sur. China, por ejemplo, es el país con mayores volúmenes de financiación a otros países en desarrollo. De acuerdo con el Financial Times (17/I/2011), el China Development Bank y el Export-Import Bank prestaron en conjunto 110.000 millones de dólares entre 2009 y 2010, 10.000 millones más que el Banco Mundial en dos de sus ejercicios récord, por la crisis financiera. Estos préstamos a los países del Sur no quedan representados en los datos del CAD, algo que también sucede con otros de economías emergentes.
La incidencia de la CSS en la narrativa de cooperación para el desarrollo
Esta intensificación de las relaciones económicas entre países del Sur se está dotando de mecanismos de diálogo político y también de unos cauces de cooperación para el desarrollo, que no se habían conocido en la época del Movimiento de Países No-Alineados. En estos cauces emergentes de cooperación hay una presencia muy notable de los BRICS, en menor medida de Rusia y especialmente de IBSA, pero también con un papel muy activo de países de renta media (PRM) entre los que destacan, en América Latina, Chile, Colombia y México.[5]
Esta CSS emergente está contribuyendo a generar una nueva narrativa para la arquitectura global de la cooperación a partir de su enfoque en el desarrollo de capacidades, el avance en el desarrollo a través de alianzas horizontales entre socios, la elaboración de su doctrina a partir de casos prácticos basándose en lecciones aprendidas y en generar una agenda de desarrollo más incluyente, eficaz y horizontal, y la aplicación del Programa de Acción de Accra (PAA) (2008),[6] según las conclusiones del Evento de Alto Nivel sobre Cooperación Sur-Sur y Desarrollo de Capacidades (Bogotá, 2010). Es precisamente en esta nueva narrativa que la CSS y CTr se ofrecen como vehículos para la mejora de la eficacia de la ayuda y quedan insertadas como modalidades que pueden hacer una contribución real a este esfuerzo colectivo.
El compromiso de la CSS de aplicar el PAA merece una atención especial porque se centra en la calidad y la eficacia de la ayuda, aspecto novedoso en donantes emergentes. En el pasado, los donantes emergentes que se sumaban al CAD no participaban en la generación de un énfasis especial en este tema. El PAA representa el compromiso para la aceleración y la profundización del contenido de la Declaración de París sobre eficacia de la ayuda (2005), reclama previsibilidad de las inversiones externas en desarrollo en un plazo temporal de tres a cinco años para evitar la volatilidad de los flujos de inversión en función de los vaivenes en políticas y presupuesto de los donantes, solicita que se utilicen los sistemas nacionales de adquisiciones para reducir los costes de transacción, mejora la idea de condicionalidad para que se centre en los objetivos de desarrollo del país receptor y exige desligar la ayuda de las exportaciones de los donantes con el fin de reducir los costes de las adquisiciones al abrirlas a concurso internacional.
A partir de este compromiso de aplicar el PAA, la CSS comienza a incidir en el debate internacional sobre la calidad de la ayuda, pero evitando la confrontación con los donantes tradicionales y no se ofrece como una alternativa sino como un complemento a la cooperación tradicional Norte-Sur. Esta posición conceptual y estratégica está teniendo un impacto positivo en la narrativa y efectividad de la ayuda oficial al desarrollo y en la práctica que se deriva de ésta, hasta hace poco solo pensada desde los países donantes de la OCDE y agrupados en torno al CAD.
Busan 2011: La consolidación de la CSS en la narrativa y la práctica de la cooperación
Esta influencia de la CSS en la nueva narrativa se ha consolidado con su inclusión en la agenda del Foro Busan para una alianza y una cooperación para el desarrollo eficaz. Los países reunidos en Busan declararon que la naturaleza, modalidades y responsabilidades de la CSS eran diferentes de la cooperación Norte-Sur, pero que todos se sentían parte de la agenda del desarrollo mundial, aunque los principios, compromisos y acciones acordadas serían sólo una referencia para la CSS y que los aplicarían de manera voluntaria. Este extremo ha sido interpretado por muchos analistas, observadores y practicantes de la cooperación como una desnaturalización del compromiso real para cumplir los principios de Busan. Sin embargo, también es cierto que al mismo tiempo permite incluir a la mayoría de los países, especialmente donantes bilaterales Sur-Sur de gran tamaño que, de lo contrario, se hubieran alejado del esfuerzo de crear una Alianza Global para el desarrollo, que se está diseñando en estos meses, y recluido en su cooperación bilateral o multilateral exclusivamente del Sur.
Los países participantes en Busan reconocieron que en la actualidad la arquitectura de la cooperación es más compleja que antes porque hay más agentes, tanto gubernamentales como no-gubernamentales, y hay que destacar que ahora es más incluyente que la que representaba anteriormente el CAD. Sin embargo, también es justo reconocer que desde el punto de vista de la narrativa y la práctica más reciente, la mayoría de países del CAD se han mostrado desde hace un buen número de años, especialmente desde la Declaración de París, abiertos a planteamientos de calidad, eficacia de la ayuda y liderazgo de los países receptores. A pesar de los esfuerzos, no se había logrado incluir aún la complejidad de estos nuevos actores de cooperación del Sur y sus modalidades.
En el Foro de Busan, se dedicó una plenaria al bloque temático de CSS y CTr.[7] En los meses precedentes a Busan, la CSS y CTr se dotó de un Grupo de Trabajo que elaboró una propuesta del bloque temático con el apoyo de donantes tradicionales como España, EEUU y Japón entre otros y bancos multilaterales, incluidos el Banco Asiático de Desarrollo (ADB, por su sigla inglesa), el BID y el Banco Mundial, y otros organismos multilaterales, entre los que destaca el PNUD.[8] Este Grupo de Trabajo se centró en adaptar los principios de la eficacia de la ayuda, enriquecerla con las experiencias de CSS y en identificar las complementariedades entre la CSS y la que ofrecen los donantes tradicionales. El Grupo de Trabajo[9] se aseguró de que la CSS y CTr estuvieran presente en los debates y Declaración de Busan y que se mostrara voluntad de continuidad después de Busan para que se puedan implementar los elementos surgidos de aquel debate.
Un aspecto importante a resaltar en la creación de un bloque temático de CSS y CTr es que ambas enriquecen de forma sustancial la cooperación para el desarrollo en general, aportando una mayor diversidad de modalidades, formas transformadoras de aprendizaje entre los países participantes y una mejor adecuación institucional que la AOD tradicional. Finalmente, esta nueva alianza se compromete a compartir el conocimiento y el aprendizaje mutuo a través del aumento en la utilización de la CTr, reconociéndose el éxito de estos enfoques y las sinergias que ofrecen. Se están creando y animando redes de desarrollo para el intercambio de conocimiento y el apoyo para el fortalecimiento de las capacidades locales y nacionales para que puedan participar de manera eficaz en la CSS y Triangular (Declaración de Busan, 2011).
Conclusión: Este ARI ha examinado si la nueva CSS era sólo un ejercicio retórico de los países en desarrollo en el marco de la preparación del Foro de Busan y concluye que la CSS actual es fruto del crecimiento rápido y sostenido de los BRICS, otras economías emergentes y países en desarrollo, que mostraron su fortaleza incluso en un contexto de crisis en los países desarrollados. La CSS de hoy es un reflejo de un mundo multipolar sostenido por un aumento considerable de los flujos de inversión directa extrajera, intercambios comerciales y un aumento de la AOD Sur-Sur, aunque esta aún no se refleja de manera consistente y adecuada en las estadísticas del CAD o de los mismos países donantes del Sur.
Aparte de estos flujos crecientes, los países del Sur se han dotado de una arquitectura institucional propia para llevar a cabo la CSS con geometrías variables entre países miembros y agendas que se solapan. En el caso de los BRICS, ya se realizan cumbres y Brasil, la India y Sudáfrica han creado el su plataforma de diálogo y fondo IBSA para hacer CSS. En América Latina, un importante número de países se ha dotado de agencias de cooperación para actuar en este campo. La preparación del Foro de Busan ha permitido que esta CSS consolide su presencia, no como una alternativa sino como un complemento a la cooperación de los donantes tradicionales. Todo ello ha redundado en una nueva narrativa y práctica emergente de la cooperación para el desarrollo más incluyente y que reconoce prácticas y conocimiento generado en los países del Sur, lo que eventualmente desembocará en una nueva arquitectura de la cooperación más incluyente y enfocada en una mayor eficacia. Con todo ello, se puede afirmar que la CSS y con ella la Triangular son modalidades consolidadas y el reflejo de un empoderamiento económico y político de un gran número de países del Sur, por lo que no se trata de una retórica coyuntural sino de una mayor pluralidad y compromiso de un número importante de países para alcanzar los objetivos compartidos de reducción de la pobreza y la desigualdad.
Joaquim Tres
Especialista líder en integración y comercio del Banco Interamericano de Desarrollo en Washington DC
[1] El autor formó parte de la Delegación del BID en el IV Foro de Eficacia de la Ayuda de Busan (noviembre de 2011). Posee un MPhil en economía del desarrollo del Institute of Development Studies-Sussex, del que ha sido miembro de su Board of Trustees. También ha sido miembro de los patronatos del CIDOB y el IBEI de Barcelona. Ha sido coordinador general de la Cooperación Española en México, Bolivia, Guatemala y Belice entre 1993 y 2006 y fue cooperante español en Perú en 1988-1989. La información y opiniones vertidas en este ARI son exclusivamente del autor y no expresan ni implican el aval del BID, de su Directorio Ejecutivo ni de ninguno de sus países miembros. El autor agradece a su colega Matthew Shearer del BID sus comentarios y colaboración en la elaboración de los gráficos cuyos datos estadísticos provienen de UNCTADstat, UN COMTRADE y del CAD de la OCDE.
[2] La declaración de Busan puede encontrarse en: http://www.aIEDffectiveness.org/busanhlf4/images/stories/hlf4/OUTCOME_DOCUMENT_-_FINAL_EN.pdf.
[3] El G-20 se estableció en diciembre de 1999 a raíz de las crisis financieras de finales de la década de 1990 y a partir del reconocimiento de que los países en desarrollo no estaban adecuadamente representados en las deliberaciones y la gobernanza económica global del G-7. Está compuesto por los ministros de Finanzas y gobernadores de bancos centrales de Alemania, Arabia Saudí, Argentina, Australia, Brasil, Canadá, China, Corea, EEUU, Francia, la India, Indonesia, Italia, Japón, México, el Reino Unido, Rusia, Sudáfrica, Turquía y la UE, a los que se han sumado recientemente un número reducido de países, como España. El acrónimo BRICS fue acuñado en 2001 por Jim O’Neill, economista jefe del banco de inversión Goldman Sachs, y agrupa a Brasil, Rusia, la India, China y Sudáfrica. Es previsible que su tamaño económico colectivo sea mayor que las seis mayores economías desarrolladas del mundo en 2032. China es ya la segunda potencia económica mundial y se prevé que su PIB sea mayor que el de EEUU para el año 2016 de acuerdo a la previsión del FMI, mucho antes de lo que se había anticipado, por lo que, de seguir las tendencias actuales, los BRICS podrían alcanzar a las economías desarrolladas mucho antes de lo que anticipó el propio Jim O’Neill en 2001.
[4] Convencionalmente, se denomina a los antiguos países socialistas del este europeo “economías en transición” hacía la economía de mercado.
[5] A juzgar por el compromiso en la preparación del Foro de Busan a través del denominado Building Block Proposal. South-South and Triangular Cooperation: Unlocking the Potential of Horizontal Partnerships for Better Development Outcomes, también se han mostrado muy activos Bolivia, El Salvador, Honduras y Perú.
[6] http://www.oecd.org/dataoecd/58/19/41202043.pdf.
[7] http://www.aIEDffectiveness.org/busanhlf4/images/stories/hlf4/BB_South-South_Co-operation_final.pdf.
