Tema: Este documento ofrece una visión general de las políticas militares diseñadas e implementadas por tres países de tamaño medio en el contexto del actual entorno de seguridad internacional.
Resumen: La “transformación” de las fuerzas militares en herramientas modernas y eficaces para garantizar la seguridad en un mundo cambiante es una preocupación clave de Estados y organizaciones internacionales. Algunas “potencias medias”, con recursos limitados pero dispuestas a contribuir a la seguridad, están adaptando sus fuerzas armadas para hacer frente a nuevas y desafiantes amenazas y a las exigencias de una mayor cooperación en el seno de alianzas y coaliciones. Este documento ofrece una visión general de las políticas militares diseñadas e implementadas por tres países de tamaño medio como ejemplos relevantesdel debate mundial en curso acerca de la adaptación de las capacidades y las estrategias de las fuerzas armadas nacionales al entorno de seguridad internacional actual. Estos casos son ejemplos interesantes del modo en que la voluntad política y la toma de decisiones de un país siguen siendo los principales motores impulsores de cualquier proceso de modernización de ese tipo.
Análisis
Las “potencias medias” occidentales: ¿luchando por un papel relevante en el entorno de seguridad internacional actual?
El concepto de “potencia media” empleado aquí se basa en factores tanto empíricos como cualitativos. En términos económicos y demográficos, Australia y los Países Bajos presentan una situación parecida, lo que queda reflejado en unas fuerzas armadas y unos presupuestos de defensa bastante similares.[1] Ambos países se encuentran a una distancia bastante significativa del Reino Unido, Francia, Alemania e Italia en términos de poder económico y capacidad militar. Otros países que podrían considerarse “potencias medias” en base a parámetros económicos y el tamaño de su presupuesto de defensa serían Canadá y España, a pesar de diferencias significativas en otros criterios relevantes como, por ejemplo, la población y el número de efectivos de las fuerzas armadas.
En base a los criterios anteriormente mencionados, difícilmente podría calificarse a Noruega de “potencia media”: su PIB, su presupuesto de defensa y sus fuerzas armadas son aproximadamente la mitad que los de los otros dos países.[2] No obstante, el papel de Noruega en iniciativas de mantenimiento de paz en distintas regiones como Oriente Medio y Sri Lanka muestra un nivel de participación en la política mundial superior a su tamaño medido en términos meramente cuantitativos. Además, puede que haya sorprendido la participación militar de Noruega en Afganistán, pero probablemente ello sea indicativo de un nuevo enfoque otorgado por Noruega a las cuestiones internacionales, que encuentra una mayor resonancia en el Concepto Estratégico Nacional de 2004 de dicho país. Como se expone más adelante, los cambios en la concepción noruega del papel de sus fuerzas armadas, junto con su historial de compromiso relevante en los asuntos mundiales y su posición como miembro europeo de la OTAN no perteneciente a la UE, hacen de este país un caso de estudio interesante.
Tal y como pudo verse en la reciente Reunión Informal de ministros de Defensa de la OTAN (Taormina, Italia, 9 a 10 de febrero de 2006), “transformación” es la actual palabra de moda en los debates sobre el futuro de las fuerzas armadas. El término en sí hace referencia a los cambios necesarios para adaptar las fuerzas armadas al nuevo entorno de seguridad.[3] Este proceso implica algo más que la mera adquisición de equipos y armamento tecnológicamente avanzados y tiene un impacto significativo en los niveles operativo, organizativo y de toma de decisiones por hacer referencia a ideas y conceptos como la cooperación y la integración entre organismos/unidades militares nacionales y organizaciones internacionales. Aun cuando existe un cierto grado de consenso con respecto a cuestiones específicas (como, por ejemplo, la necesidad de reforzar las capacidades militares europeas), las áreas de desacuerdo real o potencial son sustanciales y tienen su origen en el propio núcleo de la cuestión. La expresión “seguridad internacional” puede entenderse, y se entiende, de modo diferente en función del referente al que se pretende proporcionar seguridad (el Estado, las sociedades o los individuos) y de la naturaleza de las amenazas a que se hace frente (guerra militar tradicional, conflicto asimétrico con grupos terroristas o crisis medioambientales, entre otras). La forma de concebir la seguridad internacional de quienes formulan las políticas y toman las decisiones en un país afectará de modo significativo a las medidas adoptadas para transformar las fuerzas militares. Los planes adoptados por las organizaciones internacionales (como, por ejemplo, el Compromiso de Capacidades de Praga y la Fuerza de Respuesta de la OTAN o el Plan de Acción de Capacidades Europeas, la Fuerza de Reacción Europea y los Grupos de Batalla de la UE) también representan un papel importante como marco en el que desarrollar las estrategias nacionales.
Las limitaciones presupuestarias y la necesidad de interoperabilidad entre fuerzas que participen en intervenciones militares multilaterales también son parámetros clave a tener en cuenta al evaluar los procesos y las alternativas de transformación. En cierta medida, estos factores son tendencias que pueden estar sujetas a cambio. Algunos países han aumentado de hecho su gasto militar en los últimos años y han acordado desarrollar y/o adquirir costosos y avanzados equipos militares pero, a excepción de EEUU (cuyo presupuesto militar ha aumentado en un 35% desde 2001), resulta difícil plantearse aumentos sustanciales en otros países occidentales. De forma similar y a pesar de la intervención unilateral de EEUU en Irak, las futuras acciones militares emprendidas por países occidentales exigirán operaciones conjuntas efectivas entre fuerzas armadas de distintos Estados.
En el actual entorno de seguridad internacional, las “potencias medias” se enfrentan a tres aspectos clave en relación con sus fuerzas militares. En primer lugar, definir o al menos priorizar, lo que constituye una amenaza para su seguridad. En segundo lugar, establecer las directrices necesarias para responder a dichas amenazas y para determinar el papel del país en la seguridad internacional o mundial. En tercer lugar, transformar las fuerzas armadas en la medida de lo posible en función de los recursos disponibles y los compromisos adquiridos en el seno de las organizaciones internacionales a las que pertenecen. En un mundo cada vez más complejo, globalizado y desafiante, las “potencias medias” deben conformar sus fuerzas armadas como herramientas eficaces para defender a sus poblaciones, proteger y fomentar sus intereses nacionales y su política exterior y seguir siendo aliados y socios de coalición útiles y de confianza en misiones multilaterales.
Australia: reforzando sus fuerzas expedicionarias más allá de una región colindante ya de por sí peligrosa
La Actualización de Defensa (Defence Update)[4] recientemente publicada (diciembre de 2005) esboza la concepción australiana de la seguridad internacional como combinación de amenazas percibidas (especialmente terrorismo, proliferación de armas de destrucción masiva y Estados fallidos o en proceso de desestructuración) y consideraciones de tipo regional o geopolítico (redes terroristas con base en Indonesia o Filipinas u operando en dichos países, la afirmación por parte de Corea del Norte de poseer armas nucleares, la inestabilidad en Pakistán, el claro riesgo de desestructuración estatal en Papúa Nueva Guinea o el ascenso de China y, en menor medida, la India, como potencias regionales y mundiales, entre otras). El documento también muestra el enfoque global dado por Australia a su seguridad al vincularla acertadamente, por ejemplo, a la consecución de la paz en Oriente Medio.
Esta concepción amplia y profunda que Australia tiene de la seguridad se traduce en la asignación a sus fuerzas armadas de papeles significativos en el amplio espectro de amenazas existentes para la seguridad, incluyendo la lucha contra el terrorismo y los esfuerzos de contraproliferación. De forma similar, la naturaleza transnacional de las amenazas para la seguridad hace que se resalte el papel de proyección de fuerza a nivel mundial de las Fuerzas de Defensa Australianas (ADF por sus siglas en inglés), su carácter expedicionario y la flexibilidad requerida para participar en todo el espectro de posibles misiones, desde la asistencia humanitaria hasta enfrentamientos de alto nivel. Subrayando aún más el compromiso australiano con la seguridad internacional, la nueva Actualización de Defensa resalta la necesidad de cooperación regional en cuestiones militares y subraya la importancia de su alianza con EEUU. El mantenimiento de estrechas relaciones con EEUU ha venido siendo un objetivo constante de los Gobiernos australianos desde la década de los cincuenta[5] y entre los últimos ejemplos de esto se incluye el envío de fuerzas de combate a Irak y a Afganistán. En términos estrictamente militares, el refuerzo de la alianza con EEUU se traduce no sólo en un mayor compromiso con la “guerra contra el terrorismo”, sino también en una interoperabilidad cada vez mayor entre las fuerzas de ambos países.
La definición australiana (compleja, pero aun así precisa) de las amenazas regionales y mundiales para su seguridad y para el fomento de sus intereses nacionales y sus ambiciosos objetivos regionales y mundiales es tanto el telón de fondo como el motor de la transformación de sus fuerzas armadas. Una estrategia clave en dicho proceso de transformación es el refuerzo de las capacidades de combate y apoyo del Ejército de Tierra, articulada en un plan a diez años conocido por el nombre autoexplicativo de The Hardened and Networked Army.[6] Otros programas adicionales para la Marina y las Fuerzas Aéreas pretenden otorgar a las ADF la movilidad y la sostenibilidad consideradas necesarias para sus objetivos y misiones (por ejemplo, buques anfibios y capacidad de transporte aéreo).
Los Países Bajos: ¿están las actuales limitaciones presupuestarias minando anteriores esfuerzos de transformación?
A principios de la década de los noventa las fuerzas armadas neerlandesas fueron objeto de un proceso de reestructuración radical.[7] Desde el punto de vista estratégico pasaron de centrarse en defender el territorio de la OTAN a centrarse en misiones expedicionarias y de proyección de fuerza. Las fuerzas armadas contribuirían tanto en operaciones de combate como en otras intervenciones menos arriesgadas tales como misiones de estabilización y mantenimiento de paz. Un objetivo doble tan ambicioso exigía la adquisición de una amplia gama de equipo, incluyendo material de transporte estratégico. Para poder financiar un proceso de reestructuración de semejante envergadura mientras se seguía reduciendo el presupuesto de defensa, se redujo el personal en un 50% y se eliminó el servicio militar obligatorio. Las fuerzas armadas resultantes eran unas fuerzas de alta calidad, con amplias capacidades desplegables de tierra, mar y aire que podrían participar en diferentes misiones expedicionarias.
En la actualidad y tras continuas reducciones de los presupuestos de defensa, pasar de la reestructuración a la transformación en fuerzas armadas interconectadas parece un objetivo de difícil consecución. La transformación exige inversiones iniciales sustanciales en tecnología y software. Estos gastos a corto plazo pueden fijarse en un 30% del presupuesto de defensa, por encima del 20%-25% que los analistas calculan que los Países Bajos destinarán a adquisiciones e I+D.[8]
A pesar de las continuas reducciones de los gastos en defensa, los responsables de formular las políticas y de tomar las decisiones en los Países Bajos siguen fijando ambiciosos objetivos para las fuerzas armadas del país. Por ejemplo, en septiembre de 2003,[9] al mismo tiempo que se anunciaba una reducción del 5% en el presupuesto de defensa de 2004 y una reducción de personal de 11.000 efectivos, se elaboró un conjunto de directrices de política de seguridad basadas en una visión global de la seguridad que reconocía la existencia de nuevas amenazas tales como la proliferación de armas de destrucción masiva y el aumento de la inestabilidad en muchas partes del mundo. Además, el Gobierno neerlandés llegó a la conclusión de que involucrarse en países fuera de Europa reforzaría la seguridad nacional de los Países Bajos, incluyendo intervenciones en las fases tempranas de una crisis. También, en lo que supuso fijar unos objetivos más ambiciosos que en la década de los noventa, las fuerzas armadas neerlandesas deberían ser capaces de llevar a cabo misiones expedicionarias de combate de alto nivel de hasta un año de duración. En línea con esta estrategia, las fuerzas armadas neerlandesas se han desplegado recientemente tanto en Afganistán como en Irak.
Noruega: “El objeto de tener una defensa es usarla”
Esto es lo que dijo el ministro de Defensa cuando se enviaron a Afganistán Fuerzas Especiales y F-16 noruegos como parte de la Operación Libertad Duradera liderada por EEUU contra al-Qaeda y los talibanes. El 27 de enero de 2003, los cazas lanzaron dos bombas sobre Afganistán en lo que supuso el primer incidente con fuego real noruego contra un enemigo desde 1945. Más allá de la naturaleza simbólica de semejante afirmación, la misión de Noruega en Afganistán supuso un cambio significativo en la estrategia de defensa y seguridad del país. El nuevo Concepto Estratégico Nacional,[10] publicado en octubre de 2004, confirmó el papel más amplio asignado a las Fuerzas Armadas Noruegas (NAF) como instrumento de política de seguridad, más allá de su carácter defensivo frente a la posibilidad de una invasión durante los años de la Guerra Fría.
El Concepto Estratégico Nacional de Noruega se construye en torno a un conjunto de consideraciones acerca del concepto actual de seguridad, de las cuales dos merecen ser resaltadas. La primera hace referencia al reconocimiento expreso de que la amenaza más probable para la seguridad de Noruega es la que representan los ataques limitados de actores estatales y no estatales. El 11-S y los muchos atentados terroristas posteriores permiten claramente llegar a esta conclusión. Este tipo de ataques limitados se consideran no sólo una amenaza para la seguridad del Estado sino también –en una visión más amplia y no tradicional del concepto de seguridad– una amenaza para la seguridad de la sociedad. La segunda es que, remitiéndose a la intervención de 1999 en Kosovo, el documento introduce el concepto de seguridad humana, entendida como la protección de los derechos humanos más básicos del individuo.
Con esta concepción de la seguridad, los intereses de Noruega quedan también ampliamente definidos para incluir desafíos al bienestar del pueblo noruego y amenazas al Derecho internacional, los derechos humanos, la democracia y el Estado de Derecho, la seguridad económica y el medio ambiente. Habiendo subrayado la determinación de Noruega de hacer uso de la fuerza militar para defender sus intereses fundamentales en materia de seguridad, a las NAF se les ha asignado también el papel de salvaguardar la libertad de acción del país en lo que respecta a la prosecución de sus políticas de seguridad.
Aunque se subraya la necesidad de una concepción global de la seguridad, se presta especial atención a dos consideraciones de tipo regional: primero, lo más apropiado es mantener un enfoque multilateral con respecto a las relaciones con Rusia (mediante, por ejemplo, el Consejo OTAN-Rusia); y, segundo, la protección de los recursos petrolíferos y gasísticos del Mar del Norte es un interés clave de Noruega.
La pertenencia a la OTAN es un parámetro definitorio de la política de seguridad noruega, con una influencia significativa en el pensamiento estratégico, político y operativo relativo a las fuerzas militares del país. La OTAN se considera el mejor foro para el diálogo transatlántico y el mejor órgano consultivo en materia de seguridad, así como el marco en el que las fuerzas armadas noruegas deberán desarrollar sus capacidades. Además del objetivo de lograr plenas capacidades de transmisión y uso conjunto de la información (una fuerza interconectada), el Concepto de Defensa subraya la necesidad de especializarse en determinadas tareas militares (fuerzas para fines específicos). Estas dos directrices operativas pretenden aportar capacidades militares relevantes, flexibles e interoperativas a la OTAN.
El creciente papel de la UE en cuestiones de seguridad y defensa representa un desafío interesante para Noruega. Al reconocer los pasos dados por los Estados miembros para el desarrollo de una política común e involucrarse en algunas de sus iniciativas más tangibles y visibles (mediante el compromiso de participar en uno de los trece Grupos de Batalla de la UE junto con Suecia y Finlandia), Noruega está llevando a cabo una política coherente de cooperación regional en materia de seguridad, a pesar de que su influencia en la orientación estratégica de las operaciones de la UE vaya a ser limitada.
Conclusión
Superando las incertidumbres en materia de seguridad mediante iniciativas nacionales destinadas a una mayor cooperación militar entre aliados
La formulación de políticas de seguridad y defensa es para todo Estado tan importante como difícil. Nuestra concepción tradicional de las amenazas a la seguridad internacional se ha visto seriamente cuestionada desde el fin de la Guerra Fría y los atentados del 11-S. De hecho, hasta la distinción entre seguridad nacional e internacional puede cuestionarse. Para las “potencias medias”, aunque las exigencias van más allá de la tarea, ya de por sí desafiante, de proporcionar seguridad a sus poblaciones, los recursos disponibles para satisfacer dichas exigencias son limitados, tanto desde un punto de vista financiero como, en el caso de las fuerzas armadas, operativo.
Este documento ha ofrecido una breve visión general de las estrategias y políticas diseñadas e implementadas por tres países occidentales de tamaño medio en un entorno de seguridad internacional relativamente similar. La distinta naturaleza y circunstancias de sus respuestas nos permiten hacer algunas consideraciones acerca de los desafíos a los que se enfrentan las “potencias medias”.
En primer lugar, la comprensión de que en un mundo cada vez más interconectado, los conflictos, las tensiones o la inestabilidad en países y regiones geográficamente distantes pueden representar amenazas para las “potencias medias” occidentales, debería conducir a una visión de la seguridad verdaderamente global. Como en el caso de Noruega, cuya concepción de la seguridad durante la Guerra Fría se había centrado en la amenaza de invasión por parte de una superpotencia enemiga, un primer paso necesario sería ampliar la concepción de la seguridad.
En segundo lugar, la violencia asimétrica, incluido el terrorismo y la insurgencia, es el método de lucha al que las fuerzas armadas tendrán que hacer frente tanto en el interior como en el exterior. Este tipo de guerra exige unas capacidades específicas, tanto desde el punto de vista humano como desde el material que, en consecuencia, las potencias medias deberán adquirir y mantener. Las decisiones en torno a la adquisición de nuevos y costosos equipos deberán tomarse cuidadosamente puesto que serán susceptibles de análisis y críticas. En el caso de Australia,[11] los planes de adquisición de nuevos buques anfibios y tanques Abrams para reforzar la naturaleza expedicionaria de las fuerzas de tierra, son considerados por algunos analistas como demasiado caros y como la consecuencia de presiones por parte del Ejército de Tierra. Además, la planificación militar a largo plazo deberá valorar detenidamente la capacidad de satisfacer los costes operativos y de mantenimiento a largo plazo de unos medios cada vez más sofisticados. De nuevo en el caso de Australia, se han planteado dudas acerca de la financiación a largo plazo del caza Joint Strike Fighter o nuevos destructores.
En tercer lugar, unos recursos financieros limitados exigen –tanto como las consideraciones estratégicas– una mayor cooperación entre las fuerzas armadas de los distintos países. Tanto la OTAN como la UE han llevado a cabo evaluaciones de capacidades que ponen de relieve deficiencias en la mayoría de las necesidades operativas de unas fuerzas armadas modernas y eficaces. En el caso de las fuerzas armadas europeas, las consecuencias de la carencia actual de capacidades son preocupantes: tan sólo el 3%-4% de las fuerzas europeas son desplegables en misiones expedicionarias.[12] Algunas de las alternativas para cubrir estas lagunas tienen que ver con la reestructuración y la redistribución de activos (como por ejemplo, el cierre de bases o la modificación de la financiación para aumentar la flexibilidad, tal como han hecho los Países Bajos) y con el uso conjunto de servicios de apoyo (como en el caso del acuerdo de cooperación sobre el uso conjunto de aeronaves mediante el cual los Países Bajos se responsabilizan del mantenimiento y Alemania de la formación).
Por último, la formulación de políticas y la toma de decisiones de cada país siguen siendo decisivas en la transformación de las fuerzas armadas de las “potencias medias”. El concepto de seguridad que puedan tener dos países cualesquiera puede diferir entre ellos tanto como el que puedan tener dos analistas o especialistas. No obstante, y como señala el Concepto Estratégico de Noruega, “pensar de modo estático y centrarse excesivamente en una serie de acontecimiento históricos concretos puede hacernos vulnerables con respecto a quienes tienen una visión más amplia o innovadora que nosotros”. Las alianzas u organizaciones internacionales proporcionan útiles mecanismos para transformar las fuerzas armadas nacionales mediante la cooperación y la planificación conjunta y, dado el importante déficit de capacidades, deberían acoger con agrado los esfuerzos de naciones individuales dispuestas a emprender estrategias específicas tales como la especialización o el desarrollo de fuerzas para fines específicos.
Roger Cabrera
Universidad de Saint Andrews
[1] Cifras económicas y militares básicas. Australia: población 20 millones, PIB 598.000 millones de dólares, 30.059 dólares per cápita (2004), presupuesto de defensa 11.600 millones de dólares (2004) y 13.200 millones de dólares (2005), fuerzas activas 52.872. Países Bajos: población 16,4 millones, PIB 575.000 millones de dólares, 35.255 de dólares per cápita (2004), presupuesto de defensa 9.460 millones de dólares (2004) y 9.700 millones de dólares (2005), fuerzas activas 53.130. Instituto Internacional de Estudios Estratégicos, The Military Balance 2005-2006, Routledge, Londres, 2005.[2] Cifras económicas y militares básicas. Noruega: población 4,5 millones, PIB 243.000 millones de dólares (2004), 53.305 de dólares per cápita, presupuesto de defensa 4.250 millones de dólares (2004) y 4.690 millones de dólares (2005), fuerzas activas 25.800. Instituto Internacional de Estudios Estratégicos, The Military Balance 2005-2006, Routledge, Londres, 2005.[3] Para un análisis más detallado de lo que significa la palabra transformación en el contexto de las fuerzas armadas, véase, por ejemplo, William Hopkinson, Sizing and Shaping European Armed Forces, SIPRI, marzo de 2004, http://editors.sipri.se/pubs/PP7_EuropeanArmedForces.pdf (último acceso 15/II/2006); Klaus Naumann y General Joseph Ralston, European Defence Integration: Bridging the Gap Between Strategy and Capabilities, Centro de Estudios Estratégicos e Internacionales, octubre de 2005, http://www.csis.org/media/csis/pubs/0510_eurodefensereport.pdf (último acceso 15/II/2006); y Michael Codner, Hanging Together. Military Interoperability in an Era of Technological Innovation, Whitehall Paper 56, 2003.[4] Gobierno australiano. Departamento de Defensa, Australia’s National Security. A Defence Update 2005, http://www.defence.gov.au/update2005/defence_update_2005.pdf (último acceso 15/II/2006).[5] Para un análisis exhaustivo de la relación Australia-Estados Unidos, véase Peter Edwards, Permanent Friends? Historical Reflections on the Australian-American Alliance, Instituto Lowy de Política Internacional, 2005, http://www.lowyinstitute.org/Publication.asp?pid=325 (último acceso 15/II/2006).[6] Gobierno Australiano. Departamento de Defensa, The Hardened and Networked Army,http://www.defence.gov.au/update2005/defence_update_factsheet.pdf (último acceso 15/II/2006).[7] Rob de Wijk, “The Implications for Force Transformation: The Small Country Perspective”, en D.S. Hamilton (ed), Transatlantic Transformations: Equipping NATO for the 21st Century, Centro para las Relaciones Trasatlánticas, Universidad John Hopkins, Washington, 2004, http://www.ccss.nl/publications/2004/20040000_transatlantic-transformations.pdf (último acceso 15/II/2006).[8]Íbid.[9] Consejo Asesor Neerlandés sobre Asuntos Internacionales, The Netherlands and Crisis Management, marzo de 2004, http://www.aiv-advice.nl/ContentSuite/upload/aiv/doc/nr34eng(1).pdf (último acceso 15/II/2006).[10] Ministerio noruego de Defensa, Strategic Concept for the Norwegian Armed Forces, octubre de 2004, http://odin.dep.no/filarkiv/254514/Relevant%20force.pdf (último acceso 15/II/2006).[11] El futuro de las fuerzas armadas australianas ha sido objeto de debate en la prensa y las instituciones de investigación de Australia. Véase, por ejemplo, Hugh White, “Khaki Reshuffle Adds Little toMilitary’s Role”, The Sydney Morning Herald, 20/XII/2005; Alan Dupont, “We Have to Bring Out the Big Guns”, The Australian, 29/XI/2005; Aldo Burgo y Mark Thomson, Reviewing the Defence Capability Plan 2004-2014. The Good, the Bad and the Ugly, Instituto Australiano de Política Estratégica, febrero de 2004; Mark Thomson, Punching Above Our Weight? Australia as a Middle Power, Instituto Australiano de Política Estratégica, agosto de 2004; y Mark Thomson, Crunch Time: Planning Australia’s Future Defence Force, Instituto Australiano de Política Estratégica, noviembre de 2005.[12] Testimonio del General James Jones ante el Comité de Relaciones Exteriores del Senado, 108 Congreso, 2ª sesión, 27/I/2004. Citado en Klaus Naumann y General Joseph Ralston, European Defence Integration: Bridging the Gap Between Strategy and Capabilities, Centro de Estudios Estratégicos e Internacionales, octubre de 2005.