Tema
El mes pasado se celebraba en Bruselas el primer Foro Global Gateway, un foro de alto nivel dedicado enteramente a esta iniciativa y el primero desde su lanzamiento hace dos años. Es, pues, un buen momento para hacer acopio del camino recorrido y reflexionar sobre la naturaleza de esta iniciativa y sobre su potencial, poniendo especial énfasis en su relevancia para América Latina y el Caribe.
Resumen
La iniciativa Global Gateway busca canalizar, multiplicar y visibilizar los recursos –públicos y privados– de la Unión Europea (UE) para la cooperación al desarrollo. Es una apuesta geopolítica que busca afianzar las alianzas de la Unión con sus socios en áreas prioritarias, como las infraestructuras y la conectividad, la transición verde o la salud. Su implementación descansa fundamentalmente sobre el Instrumento de Vecindad, Desarrollo y Cooperación Internacional o Europa Global, por un lado, y sobre el enfoque Equipo Europa como manera de trabajar, por otro. Esta iniciativa promueve y visibiliza el valor añadido de la cooperación europea, que apuesta por la transparencia, el diálogo, la sostenibilidad, los derechos humanos y los valores democráticos. Para ello, la región de América Latina y el Caribe puede ser un socio privilegiado.
Análisis
1. ¿Qué es el Global Gateway?
Lo que hace dos años lanzaba la Comisión Europea, liderada por la presidenta Ursula von der Leyen, es una iniciativa que busca canalizar, multiplicar y visibilizar los recursos –públicos y privados– que aportan la UE y sus Estados miembros a la cooperación para el desarrollo con terceros países, especialmente en materia de infraestructuras, conectividad, transición verde, salud y educación e investigación. Se trata, pues, de una apuesta geopolítica para aumentar y afianzar la visibilidad de la cooperación europea, y propiciar un acercamiento más sólido con sus socios en el desarrollo en estas áreas prioritarias.
Global Gateway oficia de paraguas para la cooperación europea al desarrollo. Establece una orientación estratégica para esa cooperación, así como para la inversión europea en el exterior, y se ha propuesto movilizar hasta 300.000 millones de euros entre 2021 y 2027, combinando recursos del propio presupuesto comunitario con fuentes de financiación públicas y privadas adicionales.
2. Implementación del Global Gateway
Para su puesta en marcha, Global Gateway descansa fundamentalmente sobre dos pilares: (i) el Instrumento de Vecindad, Desarrollo y Cooperación Internacional (NDICI, por sus siglas en inglés), también conocido como Europa Global; y (ii) el enfoque Equipo Europa.
2.1. Europa Global/NDICI
El Europa Global/NDICI, aprobado en junio de 2021, es el instrumento de la Comisión Europea para programar, financiar e implementar su cooperación al desarrollo durante el ciclo financiero 2021-2027. Se trata, pues, del brazo ejecutor de Global Gateway.[1]
Europa Global/NDCI cuenta con un presupuesto de 79.500 millones de euros para el periodo 2021-2027, procedentes del presupuesto comunitario de la UE compuesto por las contribuciones de los Estados miembros. El presupuesto está dividido en programas geográficos, programas temáticos, un mecanismo de respuesta rápida y una partida reservada para necesidades emergentes o situaciones imprevistas. Así pues, este instrumento marca las prioridades y la división presupuestaria sobre las que se firman posteriormente los acuerdos de programación correspondientes, plurianuales y anuales, con los distintos países socios (ver Figura 1).
Figura 1. Asignación presupuestaria del Europa Global/NDICI 2021-2027 (1)
| Presupuesto (miles de millones de euros) | |
|---|---|
| Programas geográficos | 60,4 |
| Vecindad | 19,3 |
| África Subsahariana | 29,2 |
| Asia y el Pacífico | 8,5 |
| Américas y Caribe | 3,4 |
| Programas temáticos | 6,4 |
| Derechos Humanos y democracia | 1,4 |
| Organizaciones de la sociedad civil | 1,4 |
| Paz, estabilidad y prevención de conflictos | 0,9 |
| Desafíos globales | 2,7 |
| Mecanismo de respuesta rápida | 3,2 |
| Fondos sin asignar | 9,5 |
| Total | 79,5 |
El Europa Global/NDICI cuenta con varias herramientas para su ejecución. Entre ellas destaca el llamado Fondo Europeo de Desarrollo Sostenible Plus (FEDS+), que constituye su brazo financiero. El FEDS+ aporta los recursos financieros para: (i) subvencionar operaciones de financiación mixta; (ii) ofrecer garantías presupuestarias para incentivar la movilización de inversiones; (iii) para financiar asistencia técnica; y (iv), en menor medida, para otras formas de apoyo, como la concesión de subvenciones directas. Las garantías presupuestarias están respaldadas por una Garantía de Acción Exterior con una capacidad de garantizar hasta 130.000 millones de euros y a la que recurrir en caso de que sea necesario.
Dentro del presupuesto del Europa Global/NDICI, el FEDS+ tiene una capacidad de aportar recursos financieros por 53.500 millones de euros que provienen de la programación geográfica del instrumento. De los 53.500 millones de euros que canaliza el FEDS+, 40.000 millones pueden ser utilizados para movilizar recursos privados para inversiones mediante financiación mixta y garantías presupuestarias. Los 13.500 millones restantes están destinados a asistencia técnica y otras formas de apoyo, como subvenciones.
La diferencia entre el presupuesto total de Europa Global/NDICI (79.500 millones de euros) y la financiación a través el FEDS+ (53.500 millones de euros) se canaliza a través de otras herramientas de ejecución presupuestaria que no implican necesariamente los mismos tipos de desembolsos financieros directos, como, por ejemplo, cooperación técnica o medidas de apoyo para asistencias técnicas o actividades de seguimiento.
El objetivo de Global Gateway de poner a disponibilidad de sus socios 300.000 millones de euros se prevé se alcance por tres vías:
(a) Partiendo de los 40.000 millones de euros a disposición del FEDS+ para financiación mixta y garantías, se espera llegar a movilizar hasta 135.000 millones de euros. Esto resultaría en un factor multiplicador esperado de 3,4. Para alcanzar este objetivo, se cuenta con que las garantías y la financiación mixta incentiven la participación del sector privado e instituciones financieras (incluidas instituciones financieras de desarrollo).
(b) Movilizar hasta 145.000 millones de euros adicionales a través de las entidades financieras europeas –fundamentalmente el Banco Europeo de Inversiones (BEI), que concede préstamos a empresas, gobiernos e instituciones financieras y que cuenta con una cartera de más de 390.000 millones de euros; el Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo (BERD)–; y de la cooperación al desarrollo de los Estados miembros. Entre estos últimos destaca el Kreditanstalt für Wiederaufbau alemán, que sólo en 2022 comprometió 11.000 millones de euros en nuevos recursos para el desarrollo de países emergentes y en vías de desarrollo; el grupo AFD francés, que también en 2022 firmó 12.300 millones de euros en nuevos recursos para la cooperación al desarrollo de terceros países; la Cassa Depositi e Prestiti italiana (CDP) y la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID). A diferencia de lo señalado en el punto anterior, en este caso la inversión privada se incentivaría a partir de fondos iniciales aportados por las propias instituciones financieras de desarrollo europeas y de los Estados miembros, en lugar de proceder del presupuesto comunitario, como es el caso del FEDS+.
(c) Finalmente, está previsto que el Europa Global/NDICI pueda aportar 18.000 millones de euros de manera directa en forma de subvenciones.
2.2. Equipo Europa
La cooperación al desarrollo de la UE, y por lo tanto Global Gateway, está compuesta por una miríada de actores.
A la cooperación comunitaria que implementa la Comisión Europea, le acompañan el apoyo financiero del BEI, así como el del BERD. A estos esfuerzos se suma, además, la cooperación al desarrollo de cada Estado miembro, muchos de los cuales tienen sus propias agencias de cooperación e incluso instituciones de financiación del desarrollo o bancos nacionales de desarrollo, además de contar con recursos del sector privado y con otros actores como las organizaciones de la sociedad civil (incluidas las organizaciones no gubernamentales u ONG).
Esta pluralidad de actores que contribuyen a la cooperación europea instó en parte, en el contexto de la respuesta europea al COVID-19 en el mundo, a que se identificara la necesidad de aunar esfuerzos europeos para maximizar su impacto y visibilidad. Así nació el enfoque Equipo Europa, que constituye una nueva forma de trabajar, por la cual todos los tipos de actores europeos coordinan más de cerca su acción exterior para presentarse ante el mundo como parte de una misma Unión.
El enfoque Equipo Europa se convierte, pues, en el segundo pilar de la ejecución de Global Gateway: el que organiza la manera de trabajar, mediante una mayor y mejor coordinación. Es por ello que todos los proyectos englobados en Global Gateway se implementarán mediante el enfoque Equipo Europa, que se materializa en las llamadas Iniciativas Equipo Europa.
Figura 2. Estructura de Global Gateway
3. ¿Cuál es el valor distintivo de Global Gateway?
Esta estrategia se ha comparado en numerosas ocasiones con la Iniciativa de la Franja y la Ruta (BRI, por sus siglas en inglés) de China, por tratarse también de una iniciativa centrada en invertir en infraestructuras, y por llegar Global Gateway en un momento en el que la presencia de China en el mundo sigue en aumento, particularmente en muchos países que son o pueden resultar socios estratégicos para la UE en la nueva configuración geopolítica global.
Sin embargo, esta narrativa de reacción a/o rivalidad con China limita significativamente el potencial y valor diferencial de Global Gateway.
El primer factor que demuestra la poca comparabilidad entre ambas iniciativas es que, aunque la cantidad de financiación que moviliza anualmente la Iniciativa de la Franja y la Ruta (o BRI) se ha estabilizado en los últimos años en torno a los 70.000 millones de dólares (64.100 millones de euros), y en compromisos de pago la Iniciativa tiene un valor de un billón de dólares (916.000 millones de euros), magnitudes muy superiores a las de la cooperación europea.
No obstante, el valor diferencial de Global Gateway no reside en tratar de sustituir a la BRI, objetivo que además de no ser alcanzable en volumen, tampoco es a lo que aspira la UE.
La cooperación europea, y con ella Global Gateway, ofrece un tipo de asociación diferente a la que ofrece la BRI. Se trata de una apuesta geopolítica basada en asociaciones que afiancen el orden internacional apoyado en reglas y el multilateralismo, y que al mismo tiempo contribuyan a construir proyectos de sociedades integrales fundamentados en valores compartidos como la democracia y el Estado de derecho, el respeto a los derechos humanos, la transparencia en la acción gubernamental, la protección de los derechos de los trabajadores, la igualdad del género, y la sostenibilidad[2]; todas señas identitarias de la cooperación europea y la falta de las cuales ha sido, de hecho, motivo de crítica de la BRI en el pasado, y parte de la motivación de China para lanzar una Global Development Initiative más alineada conceptualmente con este tipo de cooperación. Se trata también de priorizar la calidad de los proyectos y su sostenibilidad social y ambiental, así como de construir espacios de diálogo político con los países socios, en pos de promover intereses comunes y de aunar esfuerzos para la preservación de los bienes públicos globales.
La UE se muestra, por tanto, como un socio confiable con el que dialogar sobre la base de una serie de valores fundamentales. Esta ambición europea de contribuir al desarrollo integral y sostenible de sus socios se manifiesta también en el hecho de que su cooperación se canaliza mayoritariamente a través de subvenciones, financiación mixta y garantías, en lugar de préstamos, para evitar contribuir a los problemas de los excesivos niveles de endeudamiento externo que enfrentan muchos países del emergentes y en desarrollo.
4. ¿Qué implica Global Gateway para la cooperación con América Latina y el Caribe?
Estas características de Global Gateway –los valores sobre los que se asienta, los sectores en los que se enfoca y su gran apuesta por movilizar inversión privada– hacen pensar en América Latina y el Caribe como una región particularmente adecuada para estas asociaciones.
Se trata de una región con la que la UE comparte valores fundamentales, que cuenta con un clima para la inversión en general receptivo, solidez macroeconómica y financiera, y marcos institucionales y jurídicos más consolidados que otras regiones emergentes. A esto se suman los múltiples intereses y prioridades sectoriales comunes entre ambas regiones, como el comercio internacional, la transición energética, la lucha contra el cambio climático, la digitalización, la reducción de desigualdades, la lucha contra el crimen organizado transnacional y la defensa de los bienes públicos globales.
Aunque la asignación presupuestaria para esta región en el Europa Global/NDICI es de tan sólo 3.400 millones de euros (un 5,6% de la partida presupuestaria para programas geográficos), la UE se ha propuesto movilizar hasta 45.000 millones de euros en la región a través de Global Gateway, mediante una agenda de inversión dedicada a esta región.
La cooperación europea tradicionalmente ha mirado tan sólo de refilón a la región latinoamericana y caribeña, por estar compuesta por muchos países de renta media con necesidades de desarrollo menos urgentes. Sin embargo, las tensiones geopolíticas recientes, notablemente la invasión rusa de Ucrania, han hecho patente la necesidad de la UE de diversificar sus alianzas y fortalecer sus vínculos con socios afines. Esto explica en parte que se haya percibido recientemente un mayor interés europeo por acercar posiciones con América Latina y el Caribe, considerados socios valiosos en el sistema multilateral, con los que se comparten valores y objetivos fundamentales.
Así lo ponen de manifiesto la comunicación conjunta de la Comisión Europea y el alto representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, de junio de este año, y la declaración final de la Cumbre UE-CELAC celebrada en julio, como primer hito de la presidencia española del Consejo de la UE. Estos documentos reafirman el compromiso de ambas regiones por estrechar su colaboración en áreas clave, y sitúan a Global Gateway como una herramienta central para la misma. De hecho, durante la Cumbre UE-CELAC se firmaron importantes acuerdos específicos en el marco de Global Gateway con Chile, Argentina y Uruguay, y lo mismo se ha hecho ahora con México y Costa Rica, con quienes se ha alcanzado acuerdos más recientemente durante el Foro Global Gateway.[3]
Sea como fuere, existe una decisión política deliberada por parte de la UE de mirar con más atención a América Latina y el Caribe; decisión que el contexto global actual avala y para la cual la puesta en marcha de Global Gateway puede suponer una oportunidad a no dejar escapar.
5. ¿Cuáles son los siguientes pasos?
Así pues, Global Gateway tiene el potencial de maximizar el impacto de la cooperación europea, tanto en términos de desarrollo social y económico de sus socios como en términos geopolíticos, y esto aplica, sin duda como un socio privilegiado, también a América Latina y el Caribe. Puede ayudar a visibilizar y multiplicar los recursos (financieros y no financieros) europeos para promover el desarrollo global. Esto no ha pasado desapercibido a todo tipo de socios –tanto gobiernos de otros países como actores europeos, en especial un sector privado que se siente más apelado que en iniciativas de cooperación anteriores–, quienes han manifestado su interés por involucrarse en la estrategia.
Para ello, quedan algunos aspectos por definir o aclarar, explicados en cierta medida por la juventud de la propia iniciativa. Y es que la categorización de proyectos como proyectos de Global Gateway hasta ahora ha sido más bien ad hoc, y ha resultado de decisiones tomadas a un alto nivel político. No hay aún unos procedimientos institucionales definidos y claros para plantear, formular e implementar proyectos que pasen a formar parte de Global Gateway. Esta falta de formalización sobre cómo se operacionaliza la estrategia deriva, a su vez, en confusiones respecto a los mecanismos concretos de movilización de recursos, los criterios de priorización y participación, o el valor añadido de la estrategia como parte de la compleja arquitectura de cooperación europea.
En este sentido, se están produciendo avances en la definición de la gobernanza de Global Gateway que, en principio, deberían ir respondiendo a estas incógnitas poco a poco. Recientemente se ha constituido por fin el Business Advisory Group, que junto con la Junta de Global Gateway es un órgano esencial para crear el vínculo entre la orientación estratégica y la puesta en práctica de la iniciativa. Inmediatamente antes del Foro Global Gateway se aprobó, además, una plataforma dedicada al diálogo con sociedad civil y autoridades locales en el marco de la estrategia.
Quedan aún piezas por definir, como la posible creación de una ventana especialmente dedicada a la presentación y aprobación de proyectos Global Gateway en el seno del FEDS+. Con todo, la evolución en los próximos meses de estos procesos y la manera y medida en que den respuesta a las incógnitas vigentes, tendrá un efecto importante en el éxito y alcance de esta estrategia, en general y muy especialmente en América Latina y el Caribe.
Conclusión
La iniciativa Global Gateway está tomando forma, y con ella el interés y la voluntad de participación por parte de todo tipo de actores, públicos y privados tanto de la UE como de sus socios potenciales. Esto es así en general, y de forma especial en el marco de la relación de la UE con la región de América Latina y el Caribe.
El Global Gateway, que aspira a movilizar unos 300.000 millones de euros en el período 2021-2027, una cifra muy inferior a la comprometida en el marco de la BRI china, ofrece, no obstante, un tipo de asociación diferente. Se trata de una apuesta geopolítica basada en asociaciones que afiancen el orden internacional basado en reglas y el multilateralismo, y que al mismo tiempo contribuyan a construir proyectos de sociedades integrales basados en valores compartidos como la democracia y el Estado de derecho, el respeto a los derechos humanos, la transparencia en la acción gubernamental, la protección de los derechos de los trabajadores, la igualdad del género y la sostenibilidad; todas señas identitarias de la cooperación europea.
La UE busca así posicionarse como un socio confiable con el que dialogar sobre la base de una serie de valores fundamentales. Esta ambición europea de contribuir al desarrollo integral y sostenible de sus socios se manifiesta también en el hecho de que su cooperación se canaliza mayoritariamente a través de subvenciones, financiación mixta y garantías, en lugar de préstamos, para evitar contribuir a los problemas de los excesivos niveles de endeudamiento externo que enfrentan muchos países del emergentes y en desarrollo.
La iniciativa cuenta con un alto potencial, tanto en términos de presencia y visibilidad geopolítica de la Unión, como en cuanto a su posible impacto en desarrollo mediante su foco en conectividad, digitalización, transición verde, inclusión y cohesión social, salud y educación.
El contexto geopolítico mundial, el capital político invertido en Global Gateway y la imperante necesidad de movilización de financiación para el desarrollo avalan esta ambición. América Latina y el Caribe será un socio privilegiado de esta iniciativa.
[1] También está previsto que otros instrumentos europeos financiados contribuyan a Global Gateway, como el Instrumento de Ayuda a la Preadhesión III, Interreg, InvestEU y Horizon Europe, pero de forma más marginal.
[2] Sostenibilidad entendida en su sentido más amplio, tanto la sostenibilidad física de las estructuras y los proyectos por su calidad, como, por supuesto, su sostenibilidad en términos medioambientales.
[3] Resulta relevante puntualizar que la participación latinoamericana y caribeña durante dicho Foro ha sido limitada cuando se compara con otras regiones (notablemente África), lo que puede sugerir que queda aún trabajo por hacer para conseguir que la convocatoria sea amplia y abarque a todos los socios de la UE de forma similar.
