Ver también versión en inglés: Gibraltar, a possible solution: diffused sovereignty and shared functions
Tema
El Brexit abre una pequeña ventana de oportunidad para intentar resolver el estatus de Gibraltar.
Resumen
La negociación del divorcio y futuro acuerdo de relación entre el Reino Unido y la UE obliga a abordar la situación de Gibraltar. En menos de un año deberán resolverse aspectos concretos complejos y, al mismo tiempo, se abre la posibilidad de abordar una solución general a la controversia de fondo sobre el estatus del territorio. Es una ventana de oportunidad de tamaño reducido y corta en el tiempo pero, por primera vez en la historia reciente, propicia para el acuerdo. El momento actual combina el interés gibraltareño por permanecer en la UE con una actitud española constructiva que se plasma en la propuesta de soberanía compartida sobre el territorio y el deseo de mantener estrechas relaciones con Londres en la perspectiva del Brexit. A partir de varios modelos y propuestas, se especula aquí con una solución que podría ser aceptable para todas las partes implicadas. Contiene prácticamente los mismos contenidos sustantivos de la cosoberanía aunque con enfoque distinto en lo referente a los elementos simbólicos y en torno a un estatus indefinido.
Análisis1
La cuestión de Gibraltar no es la más importante de la agenda española en la negociación del Brexit. Las auténticas prioridades de Madrid son las mismas que las del resto de capitales nacionales y las instituciones europeas: (a) mantener la unidad de los 27 y el respeto a las reglas básicas del Mercado Interior; (b) preservar los derechos de los ciudadanos; y (c) definir un nuevo marco de relación con el futuro vecino que no suponga pérdidas de prosperidad o seguridad. Pero hay que distinguir prioridades y peculiaridades. Aunque España mantiene también otra importante singularidad en la negociación por el hecho de acoger a un enorme número de británicos (ya sea como residentes, transeúntes o turistas) y ser el único Estado miembro con un saldo favorable en el flujo mutuo de personas, no cabe duda que Gibraltar constituye la peculiaridad más significativa y espinosa. Al fin y al cabo, lo que para Londres es un British Overseas Territory es un territorio que Naciones Unidas considera pendiente de descolonizar y sobre el que España pretende recuperar la soberanía.
El asunto tiene una dimensión europea aunque, al igual que el resto de socios han mirado a Dublín para lo relativo la frontera norirlandesa, la opinión de Madrid será determinante para fijar la posición de la UE en este tema, si bien con un grado menor de dramatismo. La línea argumental de partida por el lado español2 es que Gibraltar, de acuerdo con la legislación británica y con los Tratados, no es parte del Reino Unido, sino un territorio cuyas relaciones exteriores son responsabilidad británica. Por ello, las relaciones futuras del Reino Unido con la UE no tienen que ser necesariamente de aplicación a Gibraltar y extender estos acuerdos al territorio disputado precisaría de una aceptación expresa por parte de España en el marco de un acuerdo bilateral Londres-Madrid. El objetivo de lograr esta suerte de poder de veto sobre todo lo que afecte a Gibraltar en el marco del art. 50 del Tratado (divorcio, período transitorio y relación futura con Reino Unido) fue plenamente logrado al recogerse en la orientación 24ª del documento aprobado por el Consejo Europeo el 29 de abril de 2017, así como en las directrices del Consejo de 29 de enero de 2018, relativas al periodo de transición que comenzará el 29 de marzo del año que viene.
En ausencia de un acuerdo como el que luego se comentará, no hay duda de que Gibraltar saldrá de la UE junto al Reino Unido. La llamada Verja, que hoy ya es frontera del espacio Schengen, se convertirá entonces en frontera exterior de la UE y, salvo que Londres opte a última hora por una versión blanda del Brexit, del Mercado Interior. Eso se reflejará en una modificación de la posición jurídico-política del territorio pues dejarán de estar vigentes unas condiciones privilegiadas definidas durante los años 70, antes de la adhesión de España a las entonces Comunidades Europeas. Esas condiciones especiales han consistido en que Gibraltar forme parte del Mercado Interior pero no de la Unión Aduanera ni del área del IVA, lo que se ha aprovechado para convertir el territorio en una especie de paraíso fiscal y, hasta cierto punto, regulatorio. Además, con la salida de la UE desaparecería la obligación que asumió España en 1986 para permitir la libre circulación y renunciar por tanto a la facultad reconocida en el Tratado de Utrecht de cerrar a discreción la comunicación terrestre.
Lo que más preocupa a corto plazo está ligado a la movilidad transfronteriza, al uso conjunto del aeropuerto, a la fiscalidad y al control de actividades o tráficos ilícitos que se generan por la peculiar situación en esa comarca. España desea conjugar su deseo de eliminar determinados privilegios en materia fiscal, aduanera o empresarial con el respeto a los intereses de los ciudadanos del Campo de Gibraltar, una comarca andaluza con una economía muy vulnerable y fuertes interdependencias con el otro lado de la Verja. Madrid y Londres aceptan que se produzcan negociaciones especiales para regular todas estas cuestiones, incluso con participación de las autoridades gibraltareñas y que se desarrollen al margen de las que lleva a cabo la Comisión con Londres (o en paralelo pero con ese aludido derecho de veto español).
El desenlace del Brexit en ningún caso debe llevar a un cierre del paso fronterizo y ello por razones de todo tipo, en especial las humanas, aunque esa comunicación que usan a diario 13.000 personas pueda estar ahora más controlada por España. Se podrán establecer condiciones sobre el acceso de los gibraltareños a permisos de residencia o al ejercicio de actividades laborales y profesionales en España, pero aquí la negociación tendrá obviamente carácter recíproco para facilitar el tránsito fluido en la Verja de los 8.000 españoles (y otros miles de extranjeros) que trabajan en el Peñón pero viven en el Campo de Gibraltar. Igualmente, se podrá regular la titularidad por parte de personas físicas o jurídicas gibraltareñas de propiedades y negocios en suelo español. El Gobierno español también reclama la gestión conjunta del aeropuerto a cambio de evitar su salida del cielo único europeo. Habrá asimismo que abordar el nuevo régimen aduanero y el hecho de que la colonia ya no tendrá que cumplir la normativa medioambiental, societaria y fiscal de la UE (que, de todos modos, se aplica de modo bastante relajado o privilegiado). Hay, por fin, que buscar encaje para diversos acuerdos ad hoc existentes hoy entre Reino Unido y España sobre temas policiales y judiciales o sobre el modo de comunicar lo que cada parte considera violación de su espacio aéreo o marítimo.
El clima de la relación en el momento de iniciar las negociaciones no es especialmente malo y el ministro español de Asuntos Exteriores se ha felicitado públicamente por la predisposición de las autoridades gibraltareñas para cooperar en el fraude fiscal y el contrabando de tabaco. En estas circunstancias, y más allá de esos aspectos prácticos concretos que se han mencionado y que tienen impacto a corto plazo, ¿tiene sentido aprovechar el Brexit para plantear también la posibilidad de una solución sobre el estatus definitivo y la múltiple controversia territorial existente (esto es, la recuperación por España del Peñón y la ciudad cedidos en el siglo XVIII, del istmo ocupado en el XIX y del espacio marítimo y aéreo disputado desde el XX)?
El anterior ministro de Asuntos Exteriores, José Manuel García-Margallo, asumió un gran activismo sobre la cuestión y vinculó directamente en la primavera de 2016 la entonces todavía incierta retirada británica de la UE con una recuperación casi segura de la soberanía. Sin embargo, la línea adoptada en el último año y medio por Madrid ha sido de perfil algo más bajo. En la negociación del Brexit, España ha cerrado filas con la Comisión pero también ha mostrado una actitud amistosa y constructiva hacia el Reino Unido, como consecuencia de las intensas relaciones empresariales e interpersonales entre los dos países. Es decir, se ha querido subrayar el interés por preservar la relación bilateral futura con Londres y, por lo que se refiere a Gibraltar, el mensaje ha cambiado y abordar el estatus ya no se presenta como objetivo de la negociación a realizar en ese año ni, mucho menos, como condición para tratar sobre los demás aspectos concretos. Al contrario, se ha explicitado que recuperar la soberanía es algo a lo que se aspira, pero que a día de hoy no es el tema de estas negociaciones.
No obstante, lo que sí se ha hecho es aprovechar la circunstancia para actualizar la oferta de soberanía compartida que ya se esbozó hace algo más de quince años.3 Pese a los aspavientos de ciertos sectores nacionalistas en el Reino Unido y la posición aparentemente inflexible de las autoridades locales gibraltareñas, no puede negarse la existencia de una ventana de oportunidad para abordar el contencioso. La diplomacia española ha preferido subrayar la idea de que no quiere sacar partido de las actuales circunstancias para su reclamación histórica, pero la coyuntura existe. Y no existe tanto por una debilidad de la otra parte (de la que España haría mal en tratar de beneficiarse; pues sería no sólo desleal, sino también contraproducente al generar un casi seguro enroque), sino que existe principalmente por la perspectiva de que Gibraltar tenga que dejar pronto la Unión en contra de su voluntad y sus intereses.
Es decir, para España, la cuestión sigue teniendo una mediana importancia (sin que llegue a constituir tampoco una prioridad nacional) pero su resolución no resulta especialmente urgente en estos momentos. En cambio, la importancia y urgencia que tiene para Gibraltar resolver su estatus en relación con Europa sí parece bastante evidente. Lo que lleva a concluir que merece la pena explorar antes de marzo de 2019 las posibilidades de una fórmula que permita mantener el vínculo de Gibraltar con la UE, vía España. No hace falta decir lo complicado de ese objetivo pero también que, por primera vez en muchos años, hay un incentivo que puede mover a los gibraltareños a considerar posibilidades que le sean aceptables (y, obvio, también han de serlo para Madrid y Londres) de forma que todos los intereses en juego salgan beneficiados. Sería un extraordinario dividendo del Brexit, un proceso más bien condenado a provocar sumas negativas, que también sirviera para resolver este larguísimo contencioso sin vencedores ni vencidos, ayudando a despejar nubarrones en la muy necesaria relación bilateral hispano-británica que debe ahora redefinirse y beneficiando la prosperidad de Gibraltar y las comarcas andaluzas vecinas.
¿Cómo hacerlo? Lo cierto es que la relajación en los últimos años de los objetivos máximos de España –al renunciar a la recuperación completa del territorio– ayuda a vislumbrar una solución. Justo tras el referéndum de 2016, España detalló a Londres una oferta de soberanía conjunta que supone apartarse de la postura tradicional de reclamación de la plena reintegración. La propuesta de cosoberanía se articula en torno a cuatro ejes: (1) doble nacionalidad para los gibraltareños; (2) mantenimiento de las instituciones de autogobierno en el marco de un amplio régimen de autonomía que encajaría en el sistema constitucional español; (3) un régimen fiscal particular en el territorio, siempre que sea compatible con el ordenamiento europeo; y (4) el desmantelamiento de la Verja.4
Los gibraltareños, que votaron a favor de la permanencia en la UE y que tanto tienen que perder dejándola, podrían aprovechar la oportunidad de esta posible solución. Se ha subrayado por sus defensores españoles (y británicos, que también los hay) que se trata de una oferta generosa. Ciertamente lo es porque esta vía: (a) podría asegurar todas las ventajas que disfruta actualmente Gibraltar por su vinculación británica, tales como la ciudadanía, la presencia militar o la conexión tan especial con el Reino Unido en todos los aspectos; (b) permitiría mantener la pertenencia a la UE y un régimen fiscal especial que tanto ha contribuido al establecimiento empresarial y la actual prosperidad; y (c) supondría la resolución de los diversos conflictos con España (reclamación general de descolonización en Naciones Unidas, aguas territoriales, istmo y aeropuerto, controles fronterizos y tráficos ilícitos). Todo a cambio del aparente módico precio de izar una bandera española junto a la británica y admitir la idea de formar parte de dos Estados en aquellas competencias tasadas que no están completamente descentralizadas en las instituciones propias de autogobierno.
En efecto, se trata quizá de un módico precio pero que los gibraltareños no quieren pagar por el doble coste simbólico de tener que rectificar una decisión ya adoptada en el referéndum celebrado en 2002 para rechazar de modo preventivo esta solución y, sobre todo, de tener que aceptar una soberanía que, aunque sea compartida, no desean (sobre todo si la oferta se plantea desde España como una larga fórmula transitoria pero no como una solución definitiva). Así las cosas, la cosoberanía puede estar condenada al fracaso desde un primer momento5 aunque es también claro que, mientras no se resuelvan las legítimas aspiraciones de España, el contencioso seguirá abierto y, sobre todo, será imposible que pueda mantenerse algún acceso al Mercado Interior europeo que España juzgue mínimamente lesivo. Por eso, sobre la base sustantiva de la cosoberanía, algunos autores han propuesto variaciones imaginativas conducentes a difuminar simbólicamente lo que esto significa.
Lo cierto es que existen varios ejemplos en la actual UE (o, más bien, en casos peculiares colindantes) que muestran ya posibles soluciones flexibles cuando no conviene aplicar una concepción ortodoxa de soberanía estatal sobre un territorio pequeño. Ninguno aporta por sí solo la clave que podría permitir un acuerdo aceptable para todas las partes en el caso gibraltareño pero una adecuada combinación de los mismos sí que puede servir de inspiración.
Una primera situación de interés es la que muestran dos enclaves en Suiza (la alemana Büsingen y la italiana Campione d’Italia, en ambos casos de superficie similar a la de Gibraltar) pues ilustran lo que significa hacer pacífica, factible y exitosa una cosoberanía, aunque sea de facto y no de iure. En efecto, Berna no ejerce soberanía legal sobre ninguna de estas dos porciones de Estados de la UE, pero su peculiar geografía les lleva a pertenecer al área aduanera de Suiza (en frontera se controlan los productos y en su caso los vehículos, que tienen matrículas especiales, pero no las personas), donde también están integrados para otros asuntos como asistencia sanitaria o competiciones deportivas. En todo caso, para la mayor parte de las cuestiones se comparten de manera cotidiana servicios y bienes públicos entre Suiza y Alemania o Italia (por ejemplo, moneda, policía, educación, teléfono, correos y transporte público).
Un segundo referente es el de tres pequeñas islas británicas (Man, Jersey y Guernesey) como territorios pequeños muy autónomos, pero no independientes, que formalmente no pertenecen a Reino Unido pero sí están vinculados al mismo por ser dependencias de la Corona inglesa (Crown Dependencies). Una circunstancia que les permite estar conectados con un Estado miembro que es, además, la autoridad responsable de una serie tasada de competencias; principalmente seguridad y asuntos exteriores (y, de ese modo, mantener un vínculo con la integración europea que dura desde 1973 y que terminará en el momento en que se culmine el Brexit). Existe pues un precedente de que un territorio puede formar parte de la UE, sin pertenecer ni estar integrado formalmente a un Estado miembro, por el hecho de estar conectado a la monarquía que ostenta la jefatura de Estado en el país que es miembro y que, además, ejerce algunas funciones de dimensión internacional en ese territorio.
El referente de Andorra y sus dos copríncipes (francés y episcopal) podría aportar el tercer y último ingrediente a esta posible solución imaginativa. A los ejemplos antes referidos de islas que están conectadas a un Estado miembro no por el hecho de pertenecer a él sino por compartir la misma institución de la corona, el modelo de Andorra añade la posibilidad de que la vinculación a esa monarquía pueda ser doble: en este caso a las monarquías británica y española. En suma, estaríamos ante un territorio especial muy autónomo y vinculado a dos coronas, siendo una de ellas la que ostenta el Rey de un Estado miembro que no abandonará la UE en 2019.6
Con esta solución, en vez de izar la bandera española y resaltar la idea de la soberanía compartida, lo que se haría es diluir la alusión a dónde reside la soberanía y arriar la bandera británica (del mismo modo que pasa en Man o en las islas del Canal). Por supuesto, la bandera europea permanecería junto a la de Gibraltar pues el territorio no abandonaría la UE por virtud de su especial relación con España. Sería en la circunscripción española donde los gibraltareños votarían en las elecciones al Parlamento Europeo, pero se podría mantener la actual jurisdicción propia de forma que serían los poderes legislativo, ejecutivo y judicial locales los responsables de la aplicación del Derecho de la UE.
De todos modos, el ascendente español sobre el territorio no podría limitarse a dar cobertura formal a la permanencia de Gibraltar en el Mercado Interior o a colocar un retrato de Felipe VI junto al de Isabel II en los despachos oficiales de las instituciones del autogobierno gibraltareño. No debe ser sólo una mera apariencia sino suponer el ejercicio efectivo, aunque compartido con el Reino Unido, de determinadas competencias básicas en aquellas funciones con más claro alcance internacional, entre otras cosas, para mantener el contenido actual del derecho originario de la UE que considera a Gibraltar un “territorio europeo cuyas relaciones exteriores son responsabilidad de un Estado miembro”.
Esas funciones compartidas entre Madrid y Londres incluirían la política internacional del territorio, el control de sus fronteras exteriores, la inmigración y asilo y la defensa, incluyendo el que la base militar, que podría seguir siendo de uso prioritario británico, no lo sería en exclusividad (a un modo similar al existente en la cercana base de uso conjunto de Rota aunque con un modelo es legal e institucionalmente diferente al que allí mantienen España y EEUU). También existiría la doble nacionalidad para poder disfrutar de las ventajas de la ciudadanía europea y, para todas las demás cuestiones en que las autoridades gibraltareñas no fuesen autosuficientes, se aplicarían soluciones prácticas como las de los dos enclaves en Suiza antes aludidos.7 Podría haber un servicio postal especial inserto en Correos y en el Royal Mail, placas de matrícula propias con la bandera europea, atención sanitaria en España, posibilidad de actuación policial española en Gibraltar, acceso de sus jóvenes a los sistemas educativos y universitarios de los dos países, clubes deportivos que podrían integrarse en las competiciones del país que prefirieran (con una selección de fútbol sin restricciones) y tanto el euro como la libra serían monedas aceptadas. Por supuesto, el aeropuerto sería compartido, no habría ningún tipo de control de personas en frontera y el régimen fiscal especial podría ampliarse al Campo de Gibraltar.
El acuerdo tendría sin duda elementos transitorios pero, en su conjunto, se trataría de acordar una fórmula indefinida y estable, tal vez bajo supervisión de la UE para prevenir o resolver desavenencias entre las partes, que convirtiese al territorio de forma permanente y estable en algo similar a una “Ciudad de las dos Coronas”.8 Una ciudad vinculada al Reino de España pero no integrada en el territorio provincial o autonómico bajo jurisdicción española. Una solución así requeriría de amplios (y difíciles) consensos políticos. Pero el desenlace sería muy fértil. Gibraltar y los municipios de la bahía de Algeciras conseguirían un resultado especialmente beneficioso para su prosperidad y estabilidad, mientras que la relación bilateral Madrid-Londres en el post-Brexit no sólo arrancaría sin el lastre de una controversia histórica, sino que se reforzaría con un vínculo institucional al máximo nivel.
Conclusiones
El Brexit exige resolver el marco futuro de las relaciones de España con Gibraltar pero también introduce nuevos ingredientes que favorecen una posible solución definitiva al contencioso. A corto plazo es conveniente no contaminar la negociación general y alejarse del ruido que han querido introducir algunos sectores nacionalistas británicos. De forma correcta, el gobierno español ha afirmado que no pretende resolver la disputa de soberanía aprovechándose de la negociación ni involucrar a la UE en ello. Pero, junto a la pretensión legítima de reequilibrar las condiciones establecidas en los años 70 y 80 (cuando el Reino Unido era Estado miembro, y que España hubo de aceptar en el momento de su adhesión), puede ser el momento de explorar ideas imaginativas sobre la controversia de fondo.
La posible solución que se ha expuesto ofrece prácticamente los mismos contenidos sustantivos que la cosoberanía pero difuminando los elementos simbólicos que resultan poco soportables para los gibraltareños. Por supuesto, la idea que aquí se ha articulado, desarrollando las ideas ya esbozadas por algunos especialistas, no tiene por qué ser el planteamiento español sino que más bien se trata de especular sobre un posible desenlace negociador que pudiera ser aceptable para todos.9 Y no siendo, ni debiendo ser, una propuesta formal de partida sino más bien una hipótesis sobre el punto de llegada, es obvio también que su recorrido depende mucho de la coyuntura tan especial que se abre en este año. Se trata de una ventana de oportunidad de tamaño y duración reducidos por lo que tampoco conviene engañarse con las probabilidades de éxito de un desarrollo así. Puede que ni siquiera dé tiempo a madurar una mínima confianza entre las partes, considerando la distancia que ahora mismo les separa, y puede incluso que la rigidez con la que Gibraltar afronta la cuestión lleve a que ni siquiera haya motivación en Madrid y Londres para intentarlo en serio. Así las cosas, si las autoridades locales desaprovechan el momento del Brexit para abordar la cuestión, también caducaría el margen de éxito de una solución flexible y pragmática como la que aquí se ha propuesto. España seguiría entonces manteniendo su aspiración a recuperar la soberanía sobre el Peñón, aunque fuese temporal o indefinidamente compartida, para integrarlo en su estructura territorial. Y Gibraltar abandonaría la UE y el Mercado Interior al mismo tiempo que su metrópoli.
Ignacio Molina
Investigador principal, Real Instituto Elcano | @_ignaciomolina
1 Soy deudor de valiosas conversaciones con el profesor Alejandro del Valle (Universidad de Cádiz) en torno a una idea original suya que en este trabajo intento desarrollar con algunos elementos nuevos. También agradezco los útiles comentarios que él y Rafael Estrella realizaron a una primera versión del texto.
2 Páginas 15-16 del Informe de la Secretaría de Estado para la UE “Negociaciones sobre la retirada del Reino Unido de la UE”, Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación, Madrid, abril de 2017.
3 El Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación ha publicado recientemente un trabajo que, si bien no refleja la posición oficial, sí contiene una reflexión detallada sobre el asunto y apunta a posibles soluciones imaginativas a la cuestión de la soberanía véase Magdalena M. Martín Martínez y José Martín y Pérez de Nanclares (coords.) (2017), El Brexit y Gibraltar: un reto con oportunidades conjuntas, Escuela Diplomática, Madrid.
4 Véase Martín Ortega Carcelén (2017), “La propuesta de cosoberanía para Gibraltar: beneficios para todos”, ARI nº 33/2017, Real Instituto Elcano, 12/IV/2017.
5 Alejandro del Valle expone otros problemas en la propuesta de la soberanía compartida de tipo procedimental, operativo e incluso estratégico para la propia España (difícil encaje de Gibraltar como nueva Comunidad Autónoma, efectos colaterales externos sobre Ceuta y Melilla e internos sobre pretensiones nacionalistas). Véase su capítulo “España y Gibraltar ante el Brexit: ‘modus vivendi’ y Principado. Una propuesta” en el libro antes citado El Brexit y Gibraltar: un reto con oportunidades conjuntas (pp. 157-175).
6 Véase Alejandro del Valle (2016) “Gibraltar, ‘año cero’: Brexit, cosoberanía y nuevas oportunidades de España”, ARI nº 75/2016, Real Instituto Elcano, 20/X/2016.
7 De hecho, las partes ya han considerado alguna de estas soluciones flexibles y pragmáticas. Por ejemplo, en los acuerdos de Córdoba de 2006 sobre el uso conjunto del aeropuerto se estudiaron modelos europeos, como el del aeropuerto de Basilea-Mulhouse-Friburgo, en territorio francés, a 6 km de Basilea y a 75 km de la ciudad alemana.
8 La denominación es de Alejandro del Valle, quien también ha utilizado el término “Ciudad de las Coronas Británica y Española” y la fórmula quizá más problemática de “Principado”. En cualquier caso, una designación que “no contendría el acento territorial que tiene la noción de ‘cosoberanía’, desplazándolo a la cuestión del ejercicio de funciones soberanas”. Véase el mismo trabajo antes citado: “Gibraltar, “año cero”: Brexit, cosoberanía y nuevas oportunidades de España”.
9 De forma interesante el actual jefe de la Asesoría Jurídica Internacional del Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación, José Martín y Pérez de Nanclares, señala su plena coincidencia con soluciones imaginativas parecidas a ésta que “no tiene por qué estar muy alejada de la propuesta realizada por España. Y obviamente puede ser objeto de negociación”. Véase su capítulo “Brexit y Gibraltar: la soberanía compartida como posible solución de la controversia” en el libro antes citado (pp. 157-175).
