Tema[1]: Coincidiendo con las elecciones presidenciales de EEUU, es momento de hacer un balance de las relaciones hispano-norteamericanas entre 2009 y 2012.
Resumen: La victoria en las elecciones presidenciales norteamericanas del candidato Demócrata Barack Obama hace ahora cuatro años se entendió desde España como una gran oportunidad para normalizar la relación diplomática con la gran potencia. Durante los ocho años previos del Republicano George W. Bush los dos aliados habían oscilado entre el idilio algo artificial impulsado por el presidente del gobierno del Partido Popular (PP), José María Aznar, hasta el áspero enfriamiento producido tras el giro que el socialista José Luis Rodríguez Zapatero impuso a la política exterior española en 2004. En líneas generales, esa reconciliación ha tenido lugar e incluso se ha traducido en desarrollos muy importantes en algunas políticas: defensa, lucha contra el terrorismo y propiedad intelectual. Sin embargo, las nuevas prioridades exteriores de EEUU en un mundo menos unipolar y el enorme impacto sobre España de la crisis financiera y de la recesión han hecho imposible reeditar el intento de la década anterior por forjar algo parecido a una nueva special relationship transatlántica. Ni siquiera el reciente regreso a la Moncloa del PP de Mariano Rajoy ha reorientado más hacia Washington las prioridades exteriores del gobierno español que, en estos momentos, se enfocan primordialmente a Bruselas y Berlín y las cuestiones económicas. Tampoco Madrid ha destacado en el radar de la diplomacia norteamericana desde 2009 y, cuando lo ha hecho, ha sido más como objeto de preocupación (por los posibles efectos desestabilizadores de los actuales problemas de la deuda soberana) que considerando a España como un sujeto que tiene un papel relevante a desempeñar en la política internacional. Ambos países, cada uno a su escala, han visto reducida su influencia en un mundo cada vez más globalizado y, de forma paralela, ha disminuido el interés mutuo por esa relación. En suma, han sido cuatro años de reconciliación pero sin excesivo brillo.
Análisis
El difícil preámbulo de la época de George W. Bush
Para evaluar correctamente el desarrollo de las relaciones bilaterales entre España y EEUU durante los últimos cuatro años resulta necesario tomar como punto de partida la elevada y controvertida politización del vínculo Washington-Madrid que se había producido durante el mandato presidencial previo de George W. Bush (2001-2008). A partir de los atentados del 11-S y al hilo de otros acontecimientos producidos en los primeros años de la década –como la crisis por el islote norteafricano de Perejil o, muy particularmente, la guerra de Irak–, el entonces presidente del gobierno José María Aznar impulsó un intento ambicioso de desarrollar una variante española de la special relationship que tradicionalmente ha unido a EEUU y el Reino Unido. Tal empeño fue en cierto modo correspondido por Bush, que llegó a considerar a Aznar como un líder visionario que complementaba su sólida alianza internacional con el primer ministro británico Tony Blair. La inclusión de España en esa nueva coalición transatlántica se produjo, sin embargo, al coste de alejar al país de sus socios tradicionales en el núcleo de la UE –la Francia de Chirac o la Alemania de Schroeder, hostiles a la intervención en Irak– y de un mayoritario rechazo ciudadano que el PSOE capitalizó desde la oposición.
De hecho, la victoria del socialista Rodríguez Zapatero en las elecciones de 2004 se basó en parte sobre ese fuerte sentimiento contrario al apoyo prestado a la llamada “guerra global contra el terrorismo” y sobre la relativa tradición de antiamericanismo que es identificable en ciertos sectores de la izquierda española. Por eso, aunque no podía considerarse extraño que el nuevo gobierno abandonase la estrategia pro-norteamericana de su predecesor y pareciera querer regresar a un alineamiento más natural con París o Berlín, sí resultó más difícil de encajar por Washington la manera tan abrupta en que se hizo, incluyendo la retirada inmediata y unilateral del contingente de 1.300 militares españoles desplegados entonces en Irak. A partir de ese momento, las relaciones políticas entre la Administración Republicana y el gobierno del PSOE quedaron muy dañadas. Los desencuentros alcanzaron otros asuntos internacionales –en Cuba, Venezuela y Siria– e incluso se extendieron al terreno insólito de la política interna de cada país, incluyendo el apoyo abierto de Rodríguez Zapatero al candidato Demócrata John Kerry durante las elecciones de 2004 o la poco disimulada simpatía de Bush hacia el ex presidente Aznar, aún influyente en el PP que ya lideraba por entonces Mariano Rajoy.
Aunque los vínculos económicos y sociales entre ambos países continuaron fortaleciéndose y pese a que siguió viva la cooperación política en muchas áreas clave –como la misión en Afganistán o la cooperación policial contra el terrorismo– lo cierto es que durante los cuatro años y medio en que convivieron Bush y Rodríguez Zapatero no hubo ni una sola cumbre bilateral y tampoco contactos telefónicos entre los líderes. El presidente del gobierno español sólo fue recibido en la Casa Blanca en el contexto de una cita multilateral del G20 en noviembre de 2008, con el presidente Bush ya en funciones. Es más, en los debates de las elecciones que entonces acababan de celebrarse, el candidato republicano John McCain había sugerido que mantendría esa especie de castigo diplomático contra el sexto socio más importante en el seno de la OTAN, un comentario que el propio Barack Obama le afeó expresamente, no tanto por un especial afecto hacia España sino más bien para demostrar la supuesta poca pericia de McCain en asuntos internacionales.
Como quiera que sea, la victoria electoral del demócrata fue recibida por el gobierno español como una gran oportunidad para alcanzar la plena reconciliación con la gran potencia, tratando de aprovechar las posibles afinidades ideológicas entre ambos presidentes y el inusitado entusiasmo que Obama suscitaba en la opinión pública española, incluyendo a muchos votantes centristas y conservadores que nunca apreciaron especialmente a Bush (véase la Figura 1, con los datos del barómetro de opinión del Real Instituto Elcano). De forma un tanto paradójica, el mismo Rodríguez Zapatero que tanto había criticado a su predecesor por haber intentado forjar un entendimiento especial con Washington, postulaba en ese momento un enfoque similar. Pero, a pesar de que la conexión entre España y EEUU superó pronto el gélido estado que había padecido entre 2004 y 2008, lo alcanzado en el cuatrienio que ahora termina ha consistido más bien en una normalización de las relaciones en su nivel tradicional y sin que en ningún caso se alcanzara la intensidad de los años 2001-2003. Una reconciliación sin brillo especial entre dos aliados de poder muy asimétrico y en ambos casos relativamente declinante –cada uno en su nivel–, como consecuencia de la durísima crisis económica o de la rápida emergencia de nuevas potencias.
Un cierto enfriamiento de las altísimas expectativas iniciales (2008-2010)
La victoria electoral de Barack Obama en noviembre de 2008 provocó, en efecto, unas altísimas expectativas iniciales en España, tanto entre el gobierno como entre la opinión pública.[2] Era el resultado de una potente combinación entre el fuerte rechazo a la política exterior desarrollada por Bush, la mayor simpatía que suele suscitar el Partido Demócrata en casi cualquier país europeo y los elementos personales del vencedor que se traducían en un liderazgo muy atractivo y la excepcional circunstancia de la llegada a la Casa Blanca del primer presidente negro en la historia de EEUU. La Figura 1 ayuda a ponderar la importancia de esta tercera dimensión más personal, puesto que mientras los españoles valoraban a finales de 2008 a la aspirante Demócrata Hillary Clinton con un 5,0 (frente al ínfimo 2,4 que otorgaban a George W. Bush, situándolo incluso por debajo de Vladimir Putin y sólo unas décimas por delante de Hugo Chaves), el presidente electo Barack Obama alcanzaba en cambio un notable 6,9, convirtiéndose de forma inmediata y nítida en el líder internacional más valorado, a más de cuatro puntos de distancia de su predecesor Republicano.
Figura 1. La valoración en España de los líderes norteamericanos al final del cuatrienio, 2005-2008
| Líder internacional | Valoración (escala del 0 al 10) |
| Barack Obama | 6,9 |
| Nicolas Sarkozy | 6,0 |
| Hillary Clinton | 5,0 |
| Vladimir Putin | 3,5 |
| George W. Bush | 2,4 |
| Hugo Chávez | 1,9 |
Fuente: 19ª Oleada del Barómetro del Real Instituto Elcano (diciembre de 2008).
Desde luego, es también muy significativo que, de acuerdo a los datos del mismo sondeo, el 90% de los españoles valorase positivamente su elección y que sólo un 5% lo hiciera de forma negativa; un resultado impresionante que apenas variaba en función de la ideología de los entrevistados pues seguía siendo excelente entre los españoles de derecha. De forma coherente con este “efecto Obama”, la imagen de EEUU en España mejoró sustancialmente, en más de 15 puntos de aprobación en solo seis meses, e incluso el 70% pensaba entonces que iba a haber cambios importantes en la política exterior norteamericana mientras un idéntico número consideraba que la elección iba a beneficiar a España (el 83% de entre quienes habían votado al PSOE en ese mismo año y el 69% de entre quienes lo habían hecho por el PP).
Sin embargo, y aunque el grueso de la población española siguió apoyando fuertemente a Obama durante todo el periodo (véase, más abajo, la Figura 2), lo cierto es que el gobierno socialista comprobó pronto que sus altas expectativas no iban a ser rápidamente correspondidas desde la Casa Blanca. Aunque el nuevo presidente había llegado a citar elogiosamente algunos aspectos de la modernidad española –como la red de trenes de alta velocidad y la apuesta por las energías renovables–, eran evidentes las limitaciones de un país europeo de tamaño medio que entraba rápidamente en recesión para competir en lo alto de la agenda de la diplomacia norteamericana. Máxime ante la rápida emergencia de nuevas potencias globales o regionales y el reforzamiento de los lazos con aliados occidentales más potentes –como la Alemania de Merkel y la Francia de Sarkozy– que ahora tenían líderes mucho más propicios al entendimiento con Washington.
En parte fue el propio gobierno de Rodríguez Zapatero el que contribuyó a ese enfriamiento del buen clima inicial al decidir en marzo de 2009, a los pocos meses de la llegada al poder de la nueva Administración Demócrata, una nueva retirada sorpresiva del ejército español de otra misión internacional. En este caso se trataba de sacar a los cerca de 700 militares destacados en Kosovo, que participaban desde hace años en el seno de una fuerza de la OTAN bendecida por Naciones Unidas (la KFOR), tratando de evitar la violencia inter-étnica entre serbios y albaneses. El motivo del repliegue total de las tropas fue la oposición española a la independencia unilateral de la antigua provincia serbia, motivada por un extraño paralelismo con los movimientos secesionistas vasco y catalán y por una interpretación muy estricta del derecho internacional que nunca fue compartida por EEUU ni, de hecho, por ningún otro país europeo occidental. Para Washington, esta decisión no sólo suponía un nuevo golpe a la credibilidad de España como aliado militar sino que la activa posición de Madrid en contra del reconocimiento del nuevo Estado balcánico –que sigue bajo la tutela norteamericana y de la propia UE– se ha consolidado como uno de los grandes problemas en la relación bilateral hasta el día de hoy.
Con todo, Barack Obama dio algunos pasos tangibles en el acercamiento a Madrid durante su primer año de mandato y el gobierno socialista mantuvo casi intactas sus grandes esperanzas de reconciliar con brillo las políticas exteriores de ambos países. Para tal fin, parecía propicia la oportunidad de la Presidencia de turno de la UE que España debía ejercer en el primer semestre de 2010. Incluso se incurrió en alguna hipérbole y la entonces secretaria de organización del PSOE –que era el tercer puesto en importancia dentro del partido del gobierno– llegó a afirmar a mediados de 2009 que al año siguiente se produciría un “acontecimiento histórico para el planeta” al coincidir dos liderazgos progresistas a cada orilla del Atlántico: Obama en EEUU y Rodríguez Zapatero en la UE y que tal circunstancia suponía “una esperanza para muchos seres humanos”.
Pues bien, fue precisamente en el contexto de esa Presidencia rotatoria cuando, en vez de consagrarse una reconciliación brillante que tanto ansiaba Madrid, se evidenció el deslucimiento de la posición española a los ojos de Washington. Los ambiciosos planes originales para el semestre incluían la visita del presidente Obama a Madrid en mayo para asistir a una cumbre transatlántica que finalmente se canceló y fue además justo en ese mes –en uno de los momentos más delicados para la estabilidad del euro y por tanto crítico para la recuperación económica global– cuando Rodríguez Zapatero recibió ánimos explícitos desde EEUU para adoptar drásticas y dolorosas decisiones de ajuste. La largamente esperada relación directa al más alto nivel se había producido pero en un contexto muy distinto al deseado originalmente por el gobierno español. Por un lado, el presidente del gobierno español debía conformarse con una invitación de Obama para rezar juntos en el llamado “Desayuno de Oración” y no con el protagonismo político de copresidir una Cumbre EEUU-UE que fue pospuesta unilateralmente por parte estadounidense hasta noviembre de 2010 –aunque ya con Lisboa como sede– sin más excusa que la atención a otras prioridades internas. Por otro lado, y quizá más doloroso que ese desplante –que en realidad iba dirigido a toda la UE y no específicamente al anfitrión-, fue el recibir la llamada telefónica desde la Casa Blanca para tratar de la difícil situación económica de España. Se constataba que el país era ya considerado por Washington más como objeto notable de preocupación que como un sujeto a considerar en la política internacional.
El impacto de la crisis: España, de sujeto a objeto de preocupación (2010-2012)
En la segunda mitad del cuatrienio de Obama, las relaciones diplomáticas entre España y EEUU han seguido dominadas por la lucha contra la crisis y la escasa ideologización, hasta el punto de que el cambio de gobierno en España, producido a finales de 2011, apenas ha modificado este tono. Aunque algunos analistas llegaron a especular que el regreso al poder del PP podía suponer un cambio de énfasis de la política exterior tratando de volver a primar el vínculo transatlántico sobre el europeo, lo cierto es que Mariano Rajoy no ha intentando en ningún momento reeditar la estrategia exterior de Aznar y es mucho más evidente la continuidad con los últimos años de Rodríguez Zapatero. El contexto ha cambiado enormemente en menos de ocho años. En primer lugar, los EEUU actuales no son los de 2004: la actual Administración Demócrata ya no pretende imponer una agenda exterior unilateral basada en las cuestiones de seguridad, sino que es consciente de la primacía de la economía y de la posición más modesta que debe jugar la gran potencia en un mundo incipientemente multipolar. En segundo lugar, la España actual tampoco puede pretender cultivar la política exterior de prestigio que impulsó en la década pasada y –al margen de que la apuesta atlantista de Aznar no fue nunca compartida por la mayoría de la sociedad española ni por grandes sectores del propio PP– Rajoy tiene claro que sus prioridades se orientan hacia Berlín o Bruselas, sin que exista una visión estratégica sobre otros temas de política internacional. En tercer lugar, la relación política entre los dos países ya se había recompuesto durante los años de convivencia entre la Administración Demócrata y el gobierno socialista. Como ya se ha mencionado, lo había hecho sin especial brillo pero sí progresivamente hasta llegar, a finales de 2011, a un estrechamiento sólido.
De hecho, el último Rodríguez Zapatero había abandonado casi por completo su gusto inicial por ciertas acciones diplomáticas no particularmente alineadas con EEUU y ni siquiera con la UE como, por ejemplo, el lanzamiento de la llamada “Alianza de Civilizaciones”, su actitud comprensiva hacia los gobiernos populistas latinoamericanos, un pretendido activismo en el conflicto de Oriente Medio o la muy tibia crítica a Rusia por su agresiva respuesta durante la crisis de Georgia. A partir de 2010, y en especial tras el relevo de Miguel Ángel Moratinos como ministro de Exteriores, no hay apenas lugar para distracciones que desvíen a Madrid de una política exterior occidental convencional que procura no desagradar a los grandes socios europeos ni, desde luego, a Washington, subrayando el carácter de España como aliado fiable. Y aunque nunca se llegó a producir una gran cumbre bilateral, sí hubo varios encuentros entre los presidentes aprovechando ocasiones informales o citas multilaterales, así como otros contactos de alto nivel que incluyeron viajes del Rey o de los ministros españoles de Exteriores a EEUU, y del vicepresidente Biden, la primera dama o la secretaria de Estado Hillary Clinton a España. Además, como se detalla en la siguiente sección, las relaciones políticas más intensas se produjeron entre determinados ministros y secretarios en varios ámbitos sectoriales: justicia e interior, cultura y, sobre todo, defensa, donde el gobierno de Rodríguez Zapatero terminó su mandato con el sorprendente anuncio de la participación española en la controvertida iniciativa norteamericana del “escudo antimisiles”. Igualmente relevante y generoso por la parte española hacia Obama puede considerarse el que una de las primeras medidas de política exterior adoptadas por el gobierno de Rajoy fuese asumir un embargo de petróleo a Irán –que era un importante y barato proveedor de energía a España– en el contexto del endurecimiento de las sanciones a consecuencia del programa nuclear de Teherán.
Por tanto, entre 2010 y 2012, con dos presidentes distintos en Moncloa, apenas existían contenciosos abiertos entre ambos países y sí en cambio una cierta complicidad en el tratamiento que les merece el principal problema que ambos afrontan y al que se subordina cualquier otra consideración: la crisis económica y financiera. En primera instancia, Obama, preocupado como se ha dicho por el endeudamiento español y el efecto desestabilizador de esa situación sobre la eurozona y la propia economía norteamericana, animó a Rodríguez Zapatero para que adoptase medidas correctoras del déficit. Luego, disconforme con la estrategia europea de la consolidación fiscal como receta para recuperar la confianza de los mercados y alarmado por el débil crecimiento, o incluso el riesgo de una nueva recesión a ambos lados del Atlántico, presionó a la UE para que se tomasen medidas eficaces que garantizaran la integridad y mejor gobernanza de la zona euro o para que –siguiendo el propio ejemplo norteamericano– se introdujesen medidas anticíclicas de estímulo. Esta postura de Obama, distante de la rigidez política e intelectual con la que Alemania ha pretendido imponer la austeridad, ha sido bien recibida en España como apoyo político al objetivo de conseguir unas condiciones de ajuste razonables en la gestión de la crisis de deuda soberana. Sin embargo, tanto las autoridades como los ciudadanos españoles admiten que la capacidad de influencia del presidente estadounidense es limitada y que la solución reside mucho más en Berlín, Bruselas y Frankfurt que en Washington. Por eso, y pese a las posibles sensibilidades diversas en el seno de la zona euro, es de notar que la conducta española en los órganos de la gobernanza económica mundial –G20, FMI y Banco Mundial– ha estado siempre alineada con los demás socios europeos durante estos años.
Los importantes avances sectoriales
Como se ha mencionado antes, la relación entre ambos países en la mayoría de cuestiones sectoriales bilaterales de interés mutuo ha sido muy estrecha y fructífera entre 2009 y 2012. Entre los numerosos ámbitos, tres grandes dossiers merecen una mención especial por los progresos alcanzados en estos cuatro años: (1) la cooperación militar; (2) la lucha contra el terrorismo; y (3) la protección de la propiedad intelectual.
Por lo que respecta a la cooperación en el ámbito de la defensa, hay que recordar que tiene una doble vertiente: la multilateral y la bilateral. La primera se ha desarrollado sobre todo a través de misiones en el seno de la OTAN y en estos cuatro años –aparte del comentado fiasco de Kosovo– se ha plasmado en la participación de España en las operaciones aéreas sobre Libia de 2011 y, especialmente, en una intensificación del compromiso en Afganistán. Un esfuerzo dirigido a atender los requerimientos de EEUU que –si bien sigue quejándose del escaso gasto que países como España dedican a defensa- otorga gran importancia política a este apoyo de sus aliados en escenarios complicados. Ha sido, sin embargo, la cooperación de tipo bilateral, regulada por el Convenio de 1988, la que ha acabado resultando más intensa durante el cuatrienio de Obama, incluyendo dos enmiendas al texto –acordadas en 2011 y 2012– aunque España sigue sin conseguir su objetivo de elevar el rango jurídico del acuerdo a la categoría de tratado. Como es sabido, el principal componente del Convenio reside en la regulación del intenso uso que da el ejército norteamericano a las muy estratégicas bases de Rota y Morón, donde se calcula que se acogen unos 6.000 vuelos y 250 amarres anuales. En octubre de 2011, en una de las últimas decisiones políticas de Rodríguez Zapatero, el gobierno sorprendió al anunciar sin debate previo que Rota acogería a partir de 2014 cuatro destructores AEGIS del sistema conocido como “escudo antimisiles”, con la tenue justificación política de que esa base está en la entrada del Mediterráneo y con el aderezo más tangible de los beneficios económicos y de empleo que generaría tal decisión. La posterior negociación técnica del acuerdo, ya con Mariano Rajoy en la Moncloa, ha sido más laboriosa de lo previsto y aún debe enfrentarse al debate parlamentario o a una posible contestación ciudadana, aunque es posible que la crudeza de la crisis económica ayude a reducir la politización de este importante acuerdo que sin duda constituye la muestra más clara del progresivo acercamiento de España a EEUU en el período 2009-2012 tras las tensiones de 2004-2008.
La lucha contra el terrorismo constituye un ámbito de sintonía tan estrecho entre los dos países que apenas se vio perjudicado durante los complicados años de convivencia entre Bush y Rodríguez Zapatero. Por eso no es de extrañar que, una vez con Obama en la Casa Blanca, la relación llegara a ser casi óptima y se extendiese a la lucha operativa contra al-Qaeda en el Magreb y el Sahel, al acogimiento en España de ex reclusos de Guantánamo y a la cooperación en acuerdos antiterroristas multilaterales, cuyo ejemplo más destacado probablemente fuese el acuerdo llamado SWIFT sobre el acceso a datos de transferencias bancarias para facilitar la lucha antiterrorista, finalmente aprobado por el Parlamento Europeo en junio de 2010, en plena Presidencia española de la UE. En este ámbito antiterrorista debe también entenderse la antes aludida presencia en Afganistán dentro de la misión ISAF de la OTAN que se inició en 2002 y que durante la época de Obama ha ido aumentando desde un contingente inicial de 800 hasta cerca de los 1.500, convirtiendo a España en el décimo país en número de tropas, si bien a finales de 2012 la misión está a punto de comenzar su repliegue en coordinación con el conjunto de los aliados.
Por último, en el terreno de las relaciones económicas entre los dos países, merece destacarse que EEUU sigue estando entre los 10 principales inversores en España y, en correspondencia, que la apuesta norteamericana de muchas multinacionales españolas en los sectores de la construcción e infraestructuras, la banca, las telecomunicaciones y las energías renovables hacen que España constituya hoy uno de los 10 primeros inversores mundiales en EEUU, con un stock acumulado que supera en ambas direcciones los 30.000 millones de euros.[3] La intensidad de la conexión inversora y comercial es la propia de dos economías avanzadas e internacionalizadas sin apenas contenciosos que no puedan ser resueltos por los propios cauces empresariales o de los respectivos sistemas judiciales. Existe, sin embargo, un ámbito que sí ha merecido la atención especial de ambas diplomacias en este cuatrienio: la cooperación para mejorar la protección de los derechos de propiedad intelectual –incluyendo la piratería en Internet– y el control de su cumplimiento, a fin de promover el desarrollo y la comercialización de contenidos digitales. Tanto los responsables culturales del anterior gobierno socialista como los del PP actual se han mostrado firmes en esta política pese a su evidente poca popularidad.
De cara al cuatrienio 2013-2016
Cuatro años después de la llegada al poder de Obama sigue sin haberse cristalizado de forma notoria la plena reconciliación y EEUU no parece aún en disposición de reconocer políticamente la importancia objetiva –real o potencial– que España tiene como aliado. Pese a todo, y como demuestra un reciente sondeo del Barómetro del Real Instituto Elcano, Obama no sólo sigue siendo el líder internacional más valorado en España (véase la Figura 2) sino también el más conocido, con una notoriedad incluso algo superior a la de Angela Merkel quien, desde luego, disfruta de menor popularidad. Caben pocas dudas de que la mayor parte de la sociedad española prefiere una reelección de Obama y resulta muy posible que el gobierno del PP también se incline por continuar colaborando con el presidente ya conocido.
Figura 2. La valoración en España de Barack Obama al final del cuatrienio 2009-2012
| Líder internacional | Valoración (escala del 0 al 10) |
| Barack Obama | 6,3 |
| François Hollande | 5,5 |
| David Cameron | 5,2 |
| José Manuel Durão Barroso | 5,1 |
| Angela Merkel | 4,9 |
| Herman Van Rompuy | 4,6 |
| Vladimir Putin | 3,4 |
| Cristina Fernández de Kirchner | 2,9 |
Fuente: 30ª Oleada del Barómetro del Real Instituto Elcano (junio de 2012).
No obstante, la profunda recesión económica que sufre el país –orientando su acción diplomática prioritaria casi en exclusiva hacia la UE– y la pérdida del poder hegemónico de EEUU en los últimos años hacen que un resultado electoral u otro resulte menos relevante, pues difícilmente podría alterarse mucho la percepción realista que ahora domina en Washington y que considera inviable adoptar un enfoque unipolar. Una victoria de Romney tal vez llenaría la política exterior estadounidense de más contenido ideológico y enfocada a la seguridad, pero probablemente no alteraría los planes de Rajoy y de sus ministros de mantener en los próximos años una buena relación, aunque sin un perfil excesivamente alto y en todo caso no contradictoria con la apuesta europeísta.[4]
No resulta previsible que los posibles avances que puedan producirse en la política exterior y de seguridad común de la UE se planteen desde España en términos excluyentes (relación bilateral con EEUU frente a europeización de la acción diplomática), sino esencialmente complementarios. Al fin y al cabo, pese a su relativo declive económico, EEUU seguirá siendo la única superpotencia política y militar. Por tanto, España no puede renunciar a desarrollar una interlocución directa que, si bien será en gran medida coincidente con la gran estrategia transatlántica que mantenga la UE, ha de tener cierto contenido autónomo en algunos ámbitos de seguridad y en los asuntos regionales latinoamericanos o del Mediterráneo occidental, incluyendo el apoyo a los procesos de transición en el mundo árabe y la definición del papel a jugar por Washington ante una posible amenaza marroquí a la integridad territorial española (Ceuta y Melilla) que no está cubierta por la OTAN. De hecho, es perceptible en el actual gobierno español un deseo de reforzar el vínculo bilateral sobre el multilateral en el terreno de la defensa.
Al margen de la relación política o militar, es de interés mutuo que los ya sólidos vínculos comerciales, científico-educativos, culturales y sociales –que no están cubiertos por la acción exterior europea– sigan reforzándose. El fortalecimiento de los intensos intercambios universitarios mutuos a través de la Comisión Fulbright o de una infinidad de convenios entre centros, la promoción empresarial y el fomento de la lengua española dirigida a los norteamericanos son objetivos a desarrollar en el marco estrictamente bilateral que pueden plasmarse en la apertura de nuevas oficinas consulares, comerciales, de turismo y de educación y sedes del Instituto Cervantes. Más complicado, si no errado, parece ser la implementación de los planes españoles para desarrollar una acción propia hacia la comunidad hispana de EEUU que difícilmente siente identificación alguna con España. En cambio, presenta muchas potencialidades una mayor colaboración en el terreno de la cooperación al desarrollo, ya sea de forma bilateral o en el contexto de una acción impulsada por la UE.
Conclusiones: Contempladas desde Madrid, el estado de las relaciones España-EEUU desde la llegada al poder de Obama arroja un balance ambivalente: aunque la cooperación es generalmente muy satisfactoria, existe una percepción ampliamente compartida de que el vínculo político y diplomático no refleja adecuadamente la densidad de los actuales intercambios económicos, sociales, científico-educativos o culturales. En enero de 2009, tras cuatro años y medio de ausencia total de trato entre Bush y Rodríguez Zapatero, pareció abrirse una oportunidad única para rectificar esta situación. Si bien mejoraron mucho las relaciones y se produjeron importantes progresos en el nivel sectorial, la cancelación de la visita de Obama a Madrid prevista para 2010 y la escasa intensidad de las relaciones al más alto nivel han terminado por restar brillo a la reconciliación. La sensación que perdura actualmente es que la Administración Obama ha sido un tanto cicatera a la hora de reconocer la contribución española en algunos frentes especialmente delicados: la misión en Afganistán, la contribución de la base de Rota a las operaciones en Libia y al futuro “escudo antimisiles” y, más recientemente, la adopción de costosas sanciones a Irán. Así, por ejemplo, el actual ministro de Exteriores García Margallo no ha conseguido durante 2012 que EEUU se comprometa por fin a asumir la limpieza de la zona almeriense de Palomares –contaminada desde hace 45 años a causa de un accidente provocado por un bombardero con armamento nuclear– y tampoco ha arrancado una firme condena de Washington a Argentina tras el irregular proceso de expropiación de YPF en perjuicio de Repsol.
Esa ambivalencia también es aplicable a la percepción de la relación contemplada desde Washington. En público, la parte norteamericana sostiene que esta sensación de agravio carece de justificación, pero en privado se reconoce que: (1) sería un error subestimar la “memoria institucional” de los Departamentos de Estado y de Defensa, en los que no se han disipado por completo las dudas sobre la fiabilidad de España como socio provocadas por las retiradas de Irak en 2004 y de Kosovo en 2009; y (2) existe cierta reticencia a invertir grandes cantidades de tiempo y esfuerzo en una relación política bilateral que arroja resultados generalmente modestos. Es más, la España de 2012 no es un modelo de país con el que los políticos norteamericanos deseen asociarse; más bien, al contrario, como demuestran las explícitas alusiones despreciativas de Mitt Romney en los debates presidenciales y los comentarios del propio Barack Obama quien, cuatro años después de haber llegado a elogiar algunos aspectos dinámicos de España, ahora la cita como ejemplo de una mala respuesta a la crisis.
Pase lo que pase en la próxima elección presidencial, España tiene una agenda propia para seguir profundizando su relación con EEUU entre 2013 y 2016 sin perjudicar su apuesta fundamental por la UE. En cualquier caso, las elites políticas españolas comparten con las europeas la impresión general de que Washington se va distanciando de Europa y desplaza su interés hacia Asia y el Pacífico, exagerando quizás la relevancia real que tendrían las potencias emergentes de esa región en la política internacional. La crisis económica europea estaría acelerando esta dinámica de pérdida de importancia internacional del viejo continente y, dentro de él, afectando especialmente a algunos de sus miembros periféricos más vulnerables, aunque también sirve para evidenciar la enorme interdependencia económica y política que aún une a las dos orillas del Atlántico. Además, también la gran potencia norteamericana estaría sufriendo una cierta erosión de su poder como consecuencia de la crisis y de las grandes transformaciones globales. Y así, tanto España como EEUU, cada uno a su muy diversa escala, verían reducida su influencia en un mundo cada vez más multipolar y, de forma correlativa, disminuiría el interés mutuo por una relación bilateral que hace 10 años era extraordinario y que hoy es mucho más moderado.
Ignacio Molina
Investigador principal de Europa del Real Instituto Elcano y profesor de Ciencia Política en la Universidad Autónoma de Madrid
[1] El autor agradece las ideas y comentarios de Charles Powell (Real Instituto Elcano) y Juan Tovar (Universidad Carlos III) que han enriquecido el presente análisis.
[2] Véase C. Powell (2009). “Las relaciones España-Estados Unidos, en la encrucijada”, Anuario Internacional CIDOB 2009, pp. 479-483.
[3] En comparación con las inversiones, la relación comercial bilateral con EEUU arroja un balance menos espectacular: España se sitúa más o menos como el 15º proveedor de EEUU, y también el 15º cliente, con compras en ambas direcciones que no llegan a los 10.000 millones de euros.
[4] Véase C. Powell (2011), “La política española hacia EEUU tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa”, Real Instituto Elcano (no publicado).
