Resumen[1]
El estrecho de Taiwán, la guerra en Ucrania y la evolución de las sanciones de EEUU (con una Cámara de Representantes exigiendo más dureza frente a Pekín) definirán el transcurso de la relación entre las dos grandes potencias en 2023. Las autoridades españolas tendrán que prestar atención a la evolución de esta en el contexto de dos hitos: el desarrollo de la presidencia española del Consejo de la UE y el 50º aniversario del establecimiento de relaciones diplomáticas entre España y la República Popular China, donde tal vez se inserte una visita oficial a Pekín, similar a la realizada por otros dirigentes europeos.
El diálogo transatlántico seguirá afectado por la fricción en el ámbito comercial, aunque la agresión rusa ayuda a mantener el buen estado del clima político. En el ámbito bilateral, la presidencia española ayudará a fortalecer la cooperación entre Madrid y Washington sobre la base de las coincidencias en Ucrania, la transición energética y América Latina. A lo largo del 2023 se espera además precisar los términos para ampliar las capacidades defensivas de Rota. En el ámbito de la relación UE-Asia, se espera una revisión de la estrategia europea a la luz de los cambios estratégicos de Alemania hacia China y el Indo-Pacífico. En ese contexto, es deseable que España aproveche para incrementar su presencia en la región y promover inversiones productivas.
Relaciones China-EEUU en plena guerra en Ucrania
Como se pronosticó en la edición del año pasado, no era previsible que las relaciones entre China y EEUU mejorasen en 2022, dado que ninguno de sus dos presidentes podía permitirse proyectar internamente una imagen de debilidad en un año políticamente tan significativo para ellos: ya fuera por la celebración del 20º Congreso Nacional del Partido Comunista de China (PCCh) o las elecciones de mitad de mandato en EEUU. También se acertó aquí al identificar el estrecho de Taiwán como el punto potencialmente más conflictivo, pues ambas potencias están intentando modificar a su favor el statu quo en la zona. Esto quedó claramente patente con la crisis detonada por la visita de Nancy Pelosi a la isla en agosto, a la que siguieron, por parte de China, unas maniobras militares sin precedentes y la publicación de un nuevo libro blanco sobre Taiwán con una interpretación menos ventajosa para la isla del principio “Un país, dos sistemas”.
Asimismo, se anticipó que Xi Jinping renovaría su mandato al frente del PCCh y que el ciclo de elecciones en Alemania y Francia no conllevaría un giro significativo en el posicionamiento de la UE hacia la rivalidad estratégica entre EEUU y China. En la misma línea, se ha cumplido la prevista intensificación de la coordinación entre EEUU y sus aliados europeos hacia China, siendo el Concepto Estratégico de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) –aprobado en la cumbre de Madrid– el ejemplo más evidente de ello.
También se publicó la esperada Estrategia de Seguridad Nacional (ESN) del presidente Biden, aunque se demoró hasta octubre por el estallido de la guerra en Ucrania y la mayor atención en la amenaza que supone Rusia. Sin embargo, la Estrategia refleja que los hechos en Ucrania no han alterado la decisión de EEUU de priorizar la competición con China, algo que también está presente en la Estrategia de Defensa Nacional del Pentágono, publicada pocos días después. Según la ESN, China es el único competidor al que se le presume la capacidad (y también la intención) de dominar su región (el Indo-Pacífico) y de modificar el llamado orden liberal internacional. La ESN, de todos modos, hace referencia a la necesidad de no mirar al mundo exclusivamente a través del prisma de la competición estratégica, resaltando la importancia de retos de índole transnacional (como el desafío climático, la lucha contra las pandemias, la seguridad alimentaria, el terrorismo y la no proliferación) y la necesidad de cooperar con China, aunque también se dice que es difícil encontrar espacios de cooperación en un entorno crecientemente competitivo. Por su parte, el Senado aprobó en julio la ley de Chips y Ciencia, que prevé invertir 54.000 millones de dólares en la fabricación e investigación de semiconductores en EEUU y que, según sus partidarios, ayudará a reducir la dependencia de China e impulsar la competitividad estadounidense en este sector estratégico.
En cuanto a los desarrollos más relevantes que no se identificaron hace un año con la suficiente claridad, destacan dos. La primera es el estrechamiento de la asociación estratégica entre Pekín y Moscú, plasmado en el comunicado conjunto que publicaron a inicios de febrero, y que ha sido particularmente trascendente tras la invasión rusa de Ucrania. La segunda es la inclusión inequívoca de elementos de contención en la estrategia estadounidense hacia China, como ilustran las restricciones a las exportaciones de semiconductores a este país anunciadas en octubre y las explicaciones públicas de las mismas.
De cara a 2023, tres son los elementos que probablemente serán los más influyentes en la evolución de las relaciones bilaterales entre EEEUU y China: el estrecho de Taiwán, la guerra en Ucrania y la evolución de las restricciones estadounidenses sobre China.
La reunión bilateral entre Biden y Xi en el G20 evidenció que el estrecho de Taiwán sigue siendo el primer punto caliente de la relación bilateral. Si EEUU continúa diluyendo su política de “Una sola China” y China aumentando su presión militar sobre Taiwán será probable asistir a una nueva crisis en la zona, especialmente si el Partido Democrático Progresista elige un candidato de marcado perfil independentista para las próximas elecciones presidenciales. En cualquier caso, dado que Xi ha reforzado y revalidado su control al frente del régimen y Biden superado con relativo éxito las elecciones de mitad de mandato, puede que ambos líderes decidan emplear parte de ese capital político renovado en buscar un compromiso que estabilice la zona.
El desarrollo de la actitud china ante la guerra en Ucrania tendrá un impacto directo en sus relaciones con EEUU, si a lo largo de 2023 se vuelve o bien más afín o bien más contraria a la posición estadounidense. La labor de la diplomacia china podría ser particularmente significativa una vez asuma la presidencia del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, en noviembre. En un escenario optimista, en el que la colaboración entre ambos países fuera clave para poner fin a la agresión rusa contra Ucrania, esto podría conllevar a una distensión entre Pekín y Washington. Sin embargo, un más improbable escenario en el que China vulnerase las sanciones estadounidenses contra Rusia o aumentara su apoyo material a este país tendría el efecto contrario.
En tercer lugar, la Administración Biden tratará a lo largo de este año de impulsar la Estrategia Indo-Pacífica que promueve el llamado marco económico Indo-Pacífico. El resultado de las elecciones de medio mandato en EEUU, con una Cámara de Representantes de mayoría republicana y un Senado que se mantiene demócrata, también podría afectar al tono, si no a la sustancia del enfoque del presidente Biden hacia China. Hay un fuerte consenso entre republicanos y demócratas en el Congreso sobre la necesidad de aprobar legislación para proteger las ventajas tecnológicas estadounidenses y mejorar la defensa estadounidense con respecto a China. Si el consenso se mantiene, como todo parece indicar, se seguirá adelante con el proyecto de ley bipartita Taiwan Policy Act, que busca una reestructuración completa de la política estadounidense hacia la isla e incluye la denominación de Taipéi como “aliado principal no-OTAN”, lo que abriría nuevas oportunidades para el apoyo de EEUU a la isla.
Los republicanos se han mostrado especialmente interesados en ser más duros a la hora de garantizar que varios tipos de tecnología estadounidense no acaben en manos chinas y en tratar de cortar los flujos de capital estadounidense a las empresas chinas que puedan tener vínculos con el gobierno chino. Se espera, por tanto, que una Cámara de Representantes controlada por los republicanos presione a la Casa Blanca para que adopte una postura más dura frente a Pekín. Se podría incluso esperar el viaje de una delegación de la Cámara de Representantes a Taiwán, encabezada por quien podría ser el presidente de la cámara, el republicano Kevin McCarthy, decisión que tensaría la relación aún más que en verano tras el viaje de Pelosi. Los republicanos, además, ya han indicado que dentro de la Cámara Baja crearán un comité para averiguar el origen del COVID-19, examinar las acusaciones de robo de propiedad intelectual de empresas estadounidenses e investigar si China está dominando industrias clave en EEUU. Todo apunta, por tanto, que la dirección será la misma pero quizás con una mayor tensión en la relación.
Hay dos hitos diplomáticos en 2023 que obligarán a las autoridades españolas a prestar particular atención a la evolución de las relaciones sino-estadounidenses. En primer lugar, la celebración el 9 de marzo del 50º aniversario del establecimiento de relaciones diplomáticas oficiales entre España y la República Popular China. En este sentido, podría explorarse la posibilidad de organizar alguna visita de Estado, que sería coherente con la que realizó Olaf Scholz en noviembre de 2022 y las anunciadas visitas de Emmanuel Macron y Giorgia Meloni a China en 2023. El segundo acontecimiento será la presidencia española de turno de la UE en el segundo semestre de 2023. Aunque en principio no tendrá a China como uno de los puntos centrales de su agenda, esta posición obligará a España a estar al tanto de cualquier contingencia significativa entre China y EEUU que pudiera requerir un posicionamiento europeo. En este sentido, posiblemente el asunto más relevante será la evolución de las posiciones de la Casa Blanca y Zhongnanhai ante la guerra en Ucrania. Nótese que la mayor parte de la conversión mantenida entre Pedro Sánchez y Xi Jinping el pasado noviembre en Bali versó precisamente sobre este tema.
Relación bilateral y de la UE con EEUU
Tras un año de altibajos diplomáticos, la guerra de Rusia contra Ucrania provocó una unidad transatlántica sin precedentes recientes. Washington lideró una respuesta internacional contundente apoyándose en sus aliados, sobre todo los europeos, lo que supuso una dinámica unificadora bajo el liderazgo de Joe Biden. El nivel de consenso transatlántico sobre la necesidad de apoyar a Ucrania, con ayuda militar, financiera y humanitaria fue algo poco común, siendo la magnitud del apoyo financiero y militar de EEUU extraordinaria en comparación con otros países.
La respuesta estadounidense a la guerra en Ucrania revitalizó en Europa las voces atlantistas, como mostró la cumbre de la OTAN en Madrid. Dicha unidad pareció compensar las tensiones sobre energía y políticas económicas que también han surgido entre ambos lados. Algunos responsables políticos estadounidenses parecieron alarmados por la posibilidad de que la crisis energética presionase a los gobiernos de la UE para moderar sus planteamientos hacia Rusia y debilitar las sanciones europeas. Por ello, en marzo de 2022, Washington y la Comisión se comprometieron a apoyar la seguridad energética de Europa y reducir su dependencia respecto a Rusia, planeando envíos adicionales de gas natural licuado de EEUU hasta 2030.
En la nueva ESN se destaca el papel de los aliados europeos en el ámbito tecnológico como aspecto esencial de la competición estratégica. China es identificada como el principal competidor y el Consejo de Comercio y Tecnología entre EEUU y la UE se consolida como un elemento central de la política exterior y tecnológica estadounidense. No obstante, la invasión rusa de Ucrania llevó al Consejo a priorizar qué exportaciones tecnológicas bloquear, cómo reforzar las defensas de ciberseguridad y qué hacer con las campañas de desinformación en línea de Rusia, en vez de desafiar a China.
Con todo, los problemas domésticos del presidente Biden, como las decisiones del Tribunal Supremo sobre el derecho al aborto y asuntos controvertidos como la posesión de armas de fuego, enturbiaron la imagen del país como líder democrático. Las elecciones de medio mandato, a pesar de que se anticipaba una contundente victoria del Partido Republicano, resultaron en un espaldarazo al Demócrata –que mantiene el Senado y cede la Cámara de Representantes por la mínima– y ayudaron a la imagen exterior de EEUU.
La relación bilateral con España también se vio reforzada en 2022. EEUU agradeció la rápida respuesta y el esfuerzo de España en su apoyo militar y humanitario a Ucrania desde el comienzo de la guerra, así como la organización de la cumbre de Madrid, donde se aprobó el nuevo Concepto Estratégico de la OTAN. En los márgenes del encuentro, se firmó una nueva Declaración Conjunta –la última fue en 2001– aunque sin más concreciones que las relativas a la defensa. La declaración se propone intensificar la cooperación en seguridad, incluyendo la lucha antiterrorista, el narcotráfico y la trata de personas, así como la ciberseguridad y el ciberespacio. También busca promover una migración segura, ordenada y regular, tanto en América Latina como en el Norte de África, la lucha contra el cambio climático en el marco del Acuerdo de París y la mejora de la seguridad energética y el suministro de minerales críticos. Asimismo, se pretende una mayor cooperación en el ámbito comercial, la fiscalidad empresarial y el terreno digital, científico y tecnológico.
En defensa, se confirmó el reforzamiento de la presencia militar en la base naval de Rota para reforzar la seguridad colectiva de la Alianza, presumiblemente con dos nuevos destructores. El presidente Sánchez aprovechó la ocasión para agradecer el suministro de gas a España en un momento de tensión en los mercados energéticos debido a la guerra. Biden y Sánchez también coincidieron en la importancia de promover una agenda positiva para América Latina, región con la que, en su mayoría, ambos países comparten una comunidad de valores. De hecho, en mayo se celebró la primera reunión del grupo de trabajo EEUU-España sobre Centroamérica como clara muestra de voluntad de colaborar en asuntos globales y dentro de un nuevo impulso que parece que emerge para buscar sinergias con América Latina.
España y EEUU también fortalecieron durante 2022 la colaboración en materia de educación, con la firma de un memorando de entendimiento. También destaca la incorporación de España en la iniciativa Ransware impulsada por EEUU y el anuncio del desarrollo común de una nueva herramienta de capacitación para combatir el secuestro de datos.
No se esperan grandes cambios en la política exterior de EEUU para 2023, a pesar de que el Congreso estará dividido. Con los republicanos haciéndose por la mínima con la Cámara de Representantes, hay dudas sobre el futuro del frente unido presentado por Occidente ante la agresión rusa a Ucrania. Todo apunta a que habrá una mayor supervisión por parte de la Cámara de Representantes a medida que la guerra avance, con el potencial de que se intente vincular la ayuda a Ucrania a concesiones en política interna y que se presione a los aliados europeos para que dediquen más recursos a ayudar a Kyiv.
Los sondeos muestran que un creciente número de estadounidenses, tanto en la izquierda como la derecha, creen que la ayuda a Ucrania es excesiva. Pero también existen preocupaciones estadounidenses sobre cómo mantener a los líderes europeos alineados con su estrategia. Los europeos deberán hacer frente a la creciente presión de Washington para aumentar su apoyo militar y financiero a Ucrania; los estadounidenses, por su parte, ven con preocupación las protestas en algunas ciudades europeas por el aumento de la inflación y el elevado coste de la calefacción.
Teniendo en cuenta las declaraciones de los representantes republicanos de mayor rango, que seguramente presidirán varios comités parlamentarios, es previsible que la Cámara de Representantes empuje hacia un mayor control de exportaciones de China y más seguridad en las cadenas de suministro. La reciente Ley de Chips y Ciencia, que pretende impulsar el sector de los semiconductores en EEUU, solo ha sido un primer paso. Todo apunta a una mayor presión sobre los aliados transatlánticos para que se alineen con Washington en estos dos ámbitos. El Consejo de Comercio y Tecnología será por tanto crucial en 2023. También la seguridad energética, donde un grupo de trabajo EEUU-UE se encargará de poner en práctica varios objetivos relacionados con la transición de los combustibles fósiles a las energías limpias.
Las fricciones entre EEUU y la UE persistirán en otras cuestiones. Algunos funcionarios y empresas estadounidenses expresan su preocupación por la posibilidad de que las nuevas normas de competencia y comercio digital europeas discriminen a las grandes tecnológicas. La UE advierte que los nuevos créditos fiscales estadounidenses para la compra de vehículos eléctricos podrían discriminar a los fabricantes de la UE e infringir las normas comerciales de la Organización Mundial del Comercio (OMC). Los funcionarios estadounidenses han expresado su disconformidad con algunas iniciativas de la UE en materia de clima y medio ambiente, incluido el mecanismo de ajuste fronterizo del carbono propuesto por Bruselas y los cambios previstos en las políticas alimentarias y agrícolas de la UE.
La relación bilateral España-EEUU se fortalecerá de cara a la presidencia española del Consejo de la UE. España buscar promover una mayor cooperación política, con consultas regulares entre el Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación y el Departamento de Estado, así como entre los dos gobiernos. La profundización del vínculo transatlántico sería uno de los objetivos de dicha presidencia, al igual que el foco en América Latina. En este ámbito se esperan avances concretos de cooperación EEUU-España. A lo largo del 2023 se espera además precisar los términos para ampliar las capacidades defensivas de Rota, tras las negociaciones previstas sobre el envío de dos destructores adicionales.
Las grandes empresas españolas tienen puesta la vista en la implementación de dos iniciativas legislativas en EEUU: la ley de infraestructuras de noviembre del 2021 y la ley de reducción de la inflación (IRA, por sus siglas en inglés). Ambas han suscitado el interés de empresas españolas con presencia al otro lado del Atlántico: tanto de las grandes compañías de infraestructuras como de las energéticas, ya que la IRA hace hincapié en las renovables y en la transición energética. Sin embargo, también hay preocupación por las subvenciones de dicha ley, porque pueden ir contra las reglas del comercio internacional.
En definitiva, la presidencia española de la UE deberá reforzar la relación UE-EEUU y la bilateral. El interés por América Latina puede empezar a materializarse en los ámbitos como el tecnológico y digital, de seguridad interior, de migraciones y gobernanza democrática. La Administración Biden buscará fortalecer no solo su relación con la UE –sobre todo de cara a la competición con China– sino también las relaciones bilaterales con las capitales europeas. España tiene una gran oportunidad. Ucrania, transición energética y América Latina pueden ser los puntos de partida.
Relación bilateral y de la UE con China y la región Asia-Pacífico
Como se anticipó en la edición anterior de este documento, la UE y España han seguido profundizando sus vínculos con Asia-Pacífico en 2022 debido al creciente peso relativo de esta región dentro de la comunidad internacional. Esto ha sido particularmente patente con los países en vías de desarrollo y con aquellos con los que se comparten valores y alineamiento geoestratégicos. Con los primeros ha tenido un gran protagonismo la cooperación europea enmarcada dentro de su estrategia para el Indo-Pacífico –véase el Foro Ministerial para la Cooperación en el Indo-Pacífico de febrero de 2022– y de la iniciativa Global Gateway, que se ha promovido particularmente entre los países del Sudeste Asiático y Asia central. En relación con los segundos, la necesidad de cooperar en materia de seguridad y defensa se ha hecho todavía más evidente tras el estrechamiento de la asociación estratégica entre China y Rusia y la invasión rusa de Ucrania. El avance más notable en este sector se ha dado dentro de la OTAN, con la participación de sus cuatro socios de Asia-Pacífico por primera vez en una de sus cumbres.
La evolución del contexto político interno de China en 2022 ha deteriorado aún más su imagen dentro de la UE, situando los derechos humanos en el centro de la agenda bilateral y haciendo imposible la mejora de la relación. Es más: el acercamiento chino a Rusia, su posición ante la guerra en Ucrania y las dinámicas en el estrecho de Taiwán –con aumento de la presencia militar china y expansión de las relaciones de la UE con Taipéi– han tensionado más las relaciones sino-europeas.
Por su parte, Corea del Norte ha seguido desarrollando su programa nuclear en 2022, lo que mantiene a Pyongyang como foco activo de tensión regional y dificulta cualquier mejora significativa de sus vínculos con la UE y sus Estados miembros. Es de esperar que estas dinámicas continúen en 2023, sin cambios estratégicos mayores, aprovechando el actual contexto en el que China y Rusia son claramente reticentes a aprobar sanciones adiciones contra el régimen norcoreano.
En China, a raíz del 20º Congreso Nacional del PCCh, es probable la nominación Li Qiang como primer ministro, lo que permitirá a Xi Jinping tener un control todavía más directo de la política económica. Asimismo, tras su nombramiento como miembro del Politburó, Wang Yi, actual ministro de Asuntos Exteriores, podría sustituir a Yang Jiechi como principal figura diplomática dentro del Partido tras Xi. Su promoción a un cargo más alto supondrá la designación de un nuevo ministro de Exteriores. A nivel de acción política, probablemente la cuestión más significativa sea la difícil transición de una estrategia de “COVID-cero” a otra basada en la convivencia con el virus. Además, será significativo ver cómo reacciona Pekín una vez se conozca el candidato electoral del Partido Democrático Progresista, gran favorito a las próximas elecciones presidenciales taiwanesas previstas para principios de 2024, y a las que no podrá presentarse la actual presidenta. Si presentara un candidato de marcado perfil independentista, esto podría generar una respuesta coercitiva por parte de Pekín.
En política exterior, se celebrará el décimo aniversario de la Iniciativa de la Franja y la Ruta (BRI), y posiblemente un tercer Foro de la misma, aunque probablemente pierda protagonismo como estrategia insignia de la diplomacia china a favor de la Iniciativa para el Desarrollo Global (GDI) y la Iniciativa de Seguridad Global (GSI). La GSI es relativamente innovadora, al institucionalizar la cooperación internacional en el ámbito de seguridad. Su marco geográfico muy posiblemente se restringirá a la vecindad china y a regímenes afines. En el contexto de competición estratégica, la rivalidad tecnológica con EEUU se está intensificando, con sanciones estadounidenses extendidas. No obstante, China debería incrementar sus capacidades autónomas de producción de semiconductores en tecnologías no punteras y podría ganar cuotas de mercado en este segmento a lo largo del año próximo.
Corea del Sur y Japón también persiguen estrategias plurianuales de inversión y desarrollo en tecnologías estratégicas en el ámbito digital o en sectores vinculados a la transición climática, cuya implementación empezara en 2023. Ambos países también deberían adoptar presupuestos de defensa récords frente al incremento en modernización de las capacidades militares chinas y las tensiones fomentadas por Corea del Norte. Este entorno estratégico, y la coyuntura política, los ha llevado a reanudar un dialogo de alto nivel en margen de cumbres internacionales, como la de la OTAN en Madrid, la reunión de la Asamblea General de las Naciones Unidas en septiembre y la Cumbre de la Asociación de Naciones de Asia Sudoriental (ASEAN) en Phnom Penh en noviembre. Este dialogo debería mantenerse en 2023, con un encuentro trilateral con EEUU previsto en el primer trimestre.
Las elecciones significativas a nivel nacional o subestatal que se celebrarán en la región incluyen seis de los 10 países de la ASEAN, Pakistán y la India. La posible elección de un candidato populista autoritario en Indonesia, de obstrucción electoral en Tailandia, o de sucesión dinástica en Camboya (a lo que se añade el caso particular de Birmania) plantean un mantenimiento o fomento de tendencias iliberales e incluso de un retroceso democrático.
Es previsible que en 2023 Asia-Pacífico tengo poco protagonismo en Europa, a menos que estalle una crisis regional de cierta intensidad, como podría producirse en la península coreana. No obstante, la cumbre UE-ASEAN en diciembre de 2022, así como el plan 2023-2027 para la implementación del acuerdo estratégico UE-ASEAN generarán cierta dinámica política. Asimismo, aunque se prevé que la futura presidencia española del Consejo de la UE tenga otras preferencias, la reanudación de visitas de alto nivel a la región tras el parón del COVID-19, incluirá encuentros bilaterales de Pedro Sánchez con líderes de la India, Indonesia y Singapur en el marco del G20 y su futuro viaje a la India. Es posible que se le sume una visita a China, en marco del 50º aniversario del establecimiento de relaciones diplomáticas con la República Popular, siguiendo el ejemplo de otros líderes europeos. A nivel institucional, el liderazgo de países asiáticos en foros multilaterales, con la presidencia del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas por parte de Japón (enero) y China (noviembre), y la presidencia del G20 por parte de la India, contribuirán a la aproximación europea hacia Asia-Pacífico. En particular, se espera una revisión de la estrategia de la UE hacia China a la luz de la nueva estrategia alemana hacia este país, que verá la luz en primavera de 2023, y la revisión de la estrategia de Berlín hacia el Indo-Pacífico.
Sería deseable que España aprovechase, en la medida de sus posibilidades estas dinámicas para incrementar su presencia en esta región y promover inversiones productivas. Algunos sectores especialmente atractivos serán los vinculados a las transiciones digital y verde, seguridad y defensa.
[1] Este análisis se publicará como una de las 10 secciones del Elcano Policy Paper “España en el mundo 2023: perspectivas y desafíos”, Ignacio Molina y Jorge Tamames (coord.), que se presenta en enero de 2023.
