Tema: Se ha acordado por fin el MFP 2014-2020. No obstante, aunque es ‘quizá un presupuesto que no va a gustar a nadie, contiene mucho para todo el mundo’.
Resumen: El Marco Financiero Plurianual (MFP) es una herramienta esencial para la planificación y estabilidad presupuestaria de la UE: determina la forma en que se gastará, para qué prioridades políticas se dedicará el presupuesto de la UE y cómo se va a financiar. Las negociaciones sobre el Marco Financiero Plurianual 2014-2020 (MFP 2014-2020), que habían llegado a un punto muerto desde el primer intento de llegar a un acuerdo en noviembre de 2012, culminaron en el Consejo Europeo extraordinario del 7 al 8 de febrero de 2013. Tras 26 horas de negociaciones, los jefes de Estado y de Gobierno de los Estados miembros de la UE llegaron a un acuerdo político sobre los límites máximos para el gasto de la UE-28 para el período 2014-2020. El presidente del Consejo de la UE, Herman Van Rompuy, anunció a través de Twitter: “¡Acuerdo conseguido! La UE ha acordado el MFP para el resto de la década. Valía la pena esperar”. Sin embargo, poco después reconoció que el Marco Financiero Plurianual 2014-2020 es “quizá un presupuesto que no va a gustar a nadie, pero contiene mucho para todo el mundo”.
Análisis: El resultado refleja el impacto de la crisis económica en la UE sobre el presupuesto. Fue una cumbre muy larga con numerosas reuniones bilaterales y trilaterales, varias sesiones plenarias y pausas que reflejaban las dificultades para alcanzar un acuerdo por unanimidad entre los 27 Estados miembros. Las opiniones sobre el resultado del Consejo Europeo son divergentes. Mientras que ningún jefe de Gobierno parecía haber perdido durante la negociación y todo el mundo vendía una victoria en casa, también se percibe un alto nivel de crítica y descontento por los resultados del Consejo, incluyendo la muy crítica opinión del Parlamento Europeo.
En el contexto de las limitaciones presupuestarias a nivel nacional, el presupuesto de la UE se contraerá durante el período 2014-2020 por primera vez en su historia. El nivel máximo para los créditos de compromisos se ha fijado en 960.000 millones de euros, que representa el 1% de la renta nacional bruta de la UE y una reducción de 15.000 millones de euros en comparación con el período 2007-2013.[1] Este resultado representa claramente un triunfo para los contribuyentes netos, también llamados “Amigos de un mejor gasto”,[2] que ya desde diciembre de 2010 exigen un presupuesto de la UE en línea con la austeridad aplicada a los presupuestos nacionales y demandaron limitar el presupuesto al 1% de la RNB de la UE.
Por otro lado, también los “Amigos de la Política Agrícola Común” (PAC) y los “Amigos de la Cohesión” podrían estar satisfechos, ya que los recursos financieros para estas partidas fueron restablecidos después de los decisivos recortes propuestos durante la cumbre de noviembre. Sin embargo, el acuerdo fue una amarga decepción para el Parlamento Europeo y para todos aquellos que abogaron por un presupuesto ambicioso que estimulara activamente el crecimiento, contribuyera a la creación de empleos y garantizara un mayor papel de la UE en el mundo.
No obstante también se pueden apreciar señales positivas. Después de un proceso de negociación que comenzó hace varios años y tras la fracasada cumbre de noviembre, los jefes de Estado y de Gobierno llegaron finalmente a un acuerdo sobre este tema tan complejo. Nada hubiera sido peor que un fracaso en esta importante negociación en el actual contexto de crisis económica en Europa. Considerando las características del proceso de negociación, en la cual el actor más reacio determina el ritmo y el resultado final de la negociación, quedó evidente que todos los participantes pondrían sus propias prioridades nacionales por delante, defendiéndolas con firmeza. Sin embargo, al final del Consejo todos los participantes hicieron concesiones y aceptaron un compromiso para tener un nuevo marco financiero plurianual y un presupuesto para Europa. Además, teniendo en cuenta la estructura del presupuesto de la UE que favorece la lógica del just return y la defensa de los “derechos presupuestarios adquiridos”, no cabía la posibilidad real de lograr un revolucionario nuevo presupuesto de la UE.
Las principales propuestas innovadoras de la Comisión y del Parlamento Europeo como, por ejemplo, las relacionadas con nuevos recursos propios que se habían presentado durante la revisión presupuestaria, habían sido bloqueadas en un momento temprano de la negociación ya que afectan la soberanía fiscal de los Estados miembros. No obstante, el acuerdo está en línea con el carácter evolutivo del presupuesto de la UE, y el compromiso del Consejo sobre el nuevo marco financiero plurianual 2014-2020 refleja también la voluntad de revisar las políticas redistributivas de la UE y de abrir un debate sobre una reforma institucional de los recursos.
Por último, el acuerdo fue especialmente importante para España. El hecho de que el país siga siendo beneficiario neto del presupuesto de la UE es un resultado positivo. Los negociadores españoles pudieron defender las preferencias nacionales y mejorar los resultados del Consejo de noviembre y el acuerdo final, indirectamente, tendrá efectos positivos para la economía española. Aunque la delegación española no se situó en la primera línea durante la negociación final, el resultado mejoró incluso las expectativas de los negociadores y analistas. De acuerdo con las primeras estimaciones de la Comisión Europea, España recibirá el equivalente del 0,20% del PIB como balance neto global durante el período. Teniendo en cuenta las previsiones de crecimiento para España, la cifra podría rondar los 15.000 millones de euros para los siete años. Este resultado es particularmente importante si se considera que las dos principales rúbricas presupuestarias para España (PAC y la política de cohesión) sufrieron recortes en relación con el gasto durante el actual marco financiero plurianual 2007-2013.
Tabla 1. Comparación del MFP 2007-2013 y del MFP 2014-2020
| MFP 2007-2013 ajustado para 2013[3] (€ mn, precios corrientes) | MFP 2014-2020 (€ mn, precios de 2011)[4] | Variación (€ mn) | |
| 1a. Competitividad para el crecimiento y el empleo | 90.203 | 125.614 | +35.411 |
| 1b. Cohesión para el crecimiento y el empleo | 348.415 | 325.149 | -11.159 |
| 2. Gestión sostenible y protección de los recursos naturales | 412.611 | 373.179 | -39.432 |
| de los cuales: gastos de mercado y pagos directos | 330.085 | 277.851 | -52.234 |
| 3. Ciudadanía, libertad, seguridad y justicia | 12.216 | 15.689 | +3.473 |
| 4. La UE como socio global (excluyendo a EDF y la Ayuda de Emergencia) | 55.935 | 58.704 | +2.769 |
| 5. Administración | 55.535 | 61.629 | +6.094 |
| Total de créditos de compromiso | 975.777 | 959.988 | -15.789 |
| Como porcentaje de la RNB | 1,12 | 1 | – |
En este texto se van a analizar los resultados de la negociación, teniendo especialmente en cuenta el resultado de la negociación para España. Se va a argumentar que los resultados positivos para España se derivan de dos factores principales: por un lado, España contribuirá menos al presupuesto de la UE que en el período actual y, por otro, el acuerdo final contiene una serie de inversiones adicionales que no estaban previstas en las propuestas anteriores.
Las rúbricas de gasto
Aunque no se presentaron nuevas propuestas en la preparación de la cumbre, parecía emerger un cambio de tendencia con respecto a la percepción de las necesidades de la UE, según las cuales esta última no puede promover el crecimiento si no hay algún tipo de inversión y un mayor enfoque hacia el desempleo juvenil. Este cambio de tendencia se reforzó unas semanas antes del Consejo. La CE propuso ya en diciembre de 2012 un paquete de medidas para estimular el empleo de los jóvenes. El tema había sido también planteado por Van Rompuy, durante la preparación de la Cumbre, así como por el presidente francés François Hollande en su discurso ante el Parlamento Europeo el 5 de febrero. De hecho, la principal innovación del MFP 2014-2020 es la creación de un fondo específico para apoyar a las regiones en las que la tasa de desempleo juvenil es superior al 25%. Para este propósito se han destinado 6.000 millones de euros, aunque sólo 3.000 millones de euros provendrán de una nueva línea presupuestaria específica dedicada al Empleo de los Jóvenes, pues los restantes 3.000 millones de euros serán financiados por el Fondo Social Europeo.
Grafico 1. Tasa de desempleo juvenil en diferentes Estados miembros de la UE
Teniendo en cuenta la problemática específica del mercado de trabajo español, según el gobierno español, España obtendría 924 millones de eurosde este nuevo fondo. Además, en línea con las demandas españolas de utilizar los datos más recientes que reflejen los efectos de la crisis, la elegibilidad y el número de trabajadores desempleados en cuestión se determinarán sobre las cifras de 2012. Según los datos de Eurostat todas las regiones españolas serán elegibles para este nuevo fondo.
En lo que se refiere a las partidas de gasto, los programas correspondientes a la sub-rúbrica 1ª (“Competitividad para el crecimiento y el empleo”) se concentrarán principalmente en los objetivos de la Estrategia Europa 2020 (la promoción de la investigación, la innovación y el desarrollo tecnológico), así como la competitividad de las empresas y de las PYME. Los recursos financieros procedentes de esta sub-partida han ido creciendo en España durante los últimos años. España podría aumentar su participación en el 7º Programa Marco y en los primeros cuatro años del programa (2007-2010) alcanzó la sexta posición entre la UE-27 con respecto a la obtención de fondos para I+D. Durante el período 2014-2020 la inversión en investigación y desarrollo se basará principalmente en la excelencia.
Sin embargo, y de acuerdo con las preferencias españolas, las conclusiones hacen una referencia específica a las sinergias entre el futuro programa marco (Horizonte 2020) y los fondos estructurales, con el objetivo de mejorar la capacidad regional en I+D y para desarrollar clusters de excelencia en las regiones menos desarrolladas. Aunque es difícil calcular los retornos procedentes de esta partida, el gasto en la sub-rúbrica 1a y del futuro Programa Marco Horizon 2020 se incrementará en un 37% hasta los 125.614.000 millones de euros, en comparación con el actual MFP (actualmente 90.000 millones de euros), lo que también podría significar el aumento de retornos para España.
El programa “Conectar Europa” se ha convertido en la verdadera “moneda de cambio” ya que los recursos previstos por la CE para este programa se han reducido de 41.200 millones de euros a 29,300 millones de euros. Los sectores afectados incluyen las inversiones en infraestructuras en transporte (de 26.900 millones de euros a 23.200 millones de euros), infraestructuras en energía (de 7.100 millones de euros a 5.100 millones de euros) e infraestructuras de telecomunicaciones (de 1.000 millones de euros a 9,200 millones de euros). Aunque el gobierno español tiene preferencia por el establecimiento de proyectos transfronterizos de infraestructuras, la asignación de estos fondos a proyectos concretos no se especificó. Además, estos proyectos van a ser gestionados por la CE en el modelo de public private partnerships, que en realidad significa menos fondos invertidos directamente del presupuesto de la UE. El impacto en el balance neto de España por lo tanto no es sustancial.
Con respecto a la política de cohesión (sub-rúbrica 1b), España fue el principal beneficiario, absorbiendo el 25% del total de fondos de esta política en el período 2000-2006. En el período 2007-2013 España se sitúa como el segundo mayor beneficiario, después de Polonia, recibiendo el 12% del total de los fondos. Esto sigue siendo una buena posición, ya que la participación española en el total de las políticas redistributivas de la UE es inferior al 10%. En este sentido, el gobierno español tenía un gran interés en mantener el gasto general en la sub-rúbrica 1b “Cohesión económica, social y territorial” tal y como propuso la Comisión Europea. Aunque la política de cohesión se reducirá en un 3,5% con respecto al período actual, las conclusiones del Consejo Europeo incluyen 4.000 millones de euros para la política de cohesión para el período 2014-2020 que no se preveían en las propuestas presentadas en el Consejo de noviembre pasado, con lo que el nivel total de compromisos para la rúbrica 1b es de 325.149 millones de euros. Las regiones menos desarrolladas (incluyendo Extremadura) serán las principales beneficiarias de este acuerdo. En términos generales, las inversiones en la política de cohesión se distribuirán de la siguiente manera:
- Un total de 164.279 millones de euros para las regiones menos desarrolladas, (más que en la propuesta de la Comisión, que preveía 162.600 millones de euros).
- Un total de 31.677 millones de euros para las regiones en transición (menos que en la propuesta de la Comisión, que preveía 39.000 millones de euros).
- Un total de 49.492 millones de euros para las regiones más desarrolladas, (menos que en la propuesta de la Comisión, que preveía 53.000 millones de euros).
- 66.362 millones de euros para el Fondo de Cohesión.
En esta rúbrica, varios de los llamados “ajustes” o “regalos” fueron distribuidos entre diferentes países con el fin de conseguir el acuerdo final. El “sobre español” para regiones especialmente afectadas por la crisis económica se redujo de 2.750 millones de euros (según lo propuesto en noviembre) a 1.824 millones de euros. Sin embargo, esta reducción se vio compensada con los fondos adicionales para la Iniciativa contra el desempleo juvenil. La distribución de este sobre es la siguiente: Extremadura 500 millones de euros; 624 millones de euros para las regiones de transición (Andalucía, Murcia, Galicia y Castilla La Mancha); y 700 millones de euros para el resto de las regiones. La demanda tradicional del gobierno español de un tratamiento específico dentro de la política de cohesión para las Islas Canarias, como región ultra-periférica, así como para Ceuta y Melilla, como ciudades fronterizas remotas, también se refleja en el acuerdo final. Los territorios españoles en el Mediterráneo, Ceuta y Melilla, continuarán recibiendo 50 millones de euros adicionales. Además, se prevé un fondo especial de 1.387 millones de euros –la misma cantidad que en noviembre– para las regiones ultraperiféricas, que incluyen las Islas Canarias.
Con respecto al nivel de las asignaciones específicas a cada Estado miembro, el acuerdo se refiere especialmente a las regiones afectadas por el desempleo, que podría ser interpretado como una concesión más a las demandas españolas. En este sentido, las regiones con una tasa de desempleo superior a la media de las regiones menos desarrolladas o regiones en transición, recibirán un pago adicional de 1.300 euros (regiones menos desarrolladas) y 1.100 euros (zonas de transición) por persona desempleada (por encima del promedio) por año, lo que representaría 930 millones de euros adicionales para España.
En cuanto a las “redes de seguridad” para las regiones en transición, las demandas españolas no han sido conseguidas de manera satisfactoria. El gobierno español solicitaba salidas graduales para todas las regiones españolas que en el próximo período financiero dejaran el estatus de región de convergencia, con el fin de evitar cambios bruscos en su financiación. Según el acuerdo final, todas las regiones españolas cuyo PIB per cápita durante el período 2007-2013 sea inferior al 75% de la media de la UE-25, pero cuyo PIB per cápita sea superior al 75% de la media de la UE-27 durante 2014-2020, recibirán como mínimo el 60% de su asignación anterior, lo que representa un 6% menos que lo previsto en la propuesta de la Comisión del junio de 2011.
Como contrapartida a estos resultados positivos, el gobierno español no pudo evitar la condicionalidad macroeconómica que establecerá para el MFP 2014-2020 un vínculo entre la política de cohesión y la gobernanza económica de la Unión. Esto significará que la recepción de los Fondos Estructurales estará condicionada al cumplimiento de los compromisos del Pacto de Estabilidad, del Fondo Europeo de Estabilidad y del procedimiento de desequilibrios macroeconómicos excesivos.
España es el segundo mayor receptor de fondos de la PAC después de Francia en el MFP 2007-2013, recibiendo cerca de 7.500 millones de euros por año. Los créditos de compromiso para la rúbrica 2 “Crecimiento sostenible: recursos naturales”, que incluye la agricultura, el desarrollo rural y la pesca, aumentaron ligeramente con respecto a la última propuesta de noviembre a 373.179 millones de euros. Durante el período 2014-2020, 277.851 millones de euros de este presupuesto se destinarán a gastos de mercado y pagos directos, aunque continúan siendo menores en comparación con el actual MFP. El presupuesto de desarrollo rural será de 84.936 millones de euros. En comparación con el actual MFP, el gasto en la agricultura se ha reducido en promedio un 11%, lo que puede ser interpretado como paso hacia la modernización del presupuesto.
Para el sector agrícola español, que se enfrenta a retos estructurales importantes, el acuerdo prevé una inversión adicional de 500 millones de euros para el desarrollo rural. Se incluirá también una nueva reserva con un importe de 2.800 millones de euros para afrontar grandes crisis que pudieran afectar a la producción agrícola o a la distribución. En línea con las demandas hechas por el gobierno español, los Estados miembros también tendrán más flexibilidad para distribuir las cantidades (15% del total) entre los dos pilares de la PAC, una posibilidad que podría aumentar los pagos directos para los agricultores españoles.
Una “víctima” de la negociación ha sido la rúbrica 3 “Seguridad y ciudadanía”, que se ha visto reducida a 15.700 millones de euros, frente a los 16,700 millones de euros previstos en la propuesta anterior. Sin embargo, se puede observar una ligera mejora con respecto al MFP actual. El gobierno español había exigido más recursos financieros para la política común de seguridad y defensa, así como para la cooperación policial y judicial (Eurojust y Frontex, específicamente). Esta demanda se ha cumplido y, además, las inversiones de la rúbrica 3 prestarán especial atención a las necesidades de regiones insulares, que se enfrentan a retos desproporcionados por la migración.
Otra rúbrica que sale perjudicada es la 4 “Europa Global”, que durante las negociaciones del Consejo se redujo de 60.667 millones de euros a 58.704 millones de euros. Pero el acuerdo final representa también una mejora con respecto al actual MFP. Aunque todos los Estados miembros se benefician de esta partida, no se le considera en el cálculo de los saldos netos nacionales. Esto también es válido para la rúbrica 5 “Administración”, que se ha visto reducida de 62.629 millones de euros a 61,629 millones de euros. Sin embargo, en comparación con el gasto administrativo actual, el MFP 2014-2020 se incrementará un 9,1% debido a las pensiones para los funcionarios comunitarios y la creación de un nuevo Servicio Europeo de Acción Exterior. Estos últimos cortes implican un ahorro de recursos para España y tienen un impacto positivo en el equilibrio presupuestario neto.
Los ingresos
A pesar de que no ha habido cambios importantes con respecto a los ingresos del presupuesto de la UE, el acuerdo final contiene el compromiso de que el Consejo Europeo seguirá trabajando en la propuesta de la Comisión para establecer un nuevo recurso propio basado en el impuesto al valor añadido. Además, se examinará si el impuesto sobre las transacciones financieras podría convertirse en la base para un nuevo recurso propio de la UE. Como ya se ha mencionado, uno de los resultados de la negociación es que España contribuirá en menor medida al presupuesto de la UE que en el período actual. Esta menor contribución se debe a tres factores:
- Como ya se ha mostrado, el presupuesto de la UE es menor.
- Se han rebajado los “cheques” de algunos países. Aunque el Reino Unido mantiene su “cheque” sin cambios, al igual que Alemania, Dinamarca recibirá una nueva bonificación anual de 130 millones de euros, el “cheque” de los Países Bajos ha sido rebajado de 1,150 millones de euros a 695 millones de euros y el de Suecia se ha reducido de 325 millones de euros a 160 millones de euros. Austria se beneficiará de una reducción bruta de su contribución al presupuesto de 30 millones de euros en 2014, de 20 millones de euros en 2015 y de 10 millones de euros en 2016.
- Hay un aumento en el porcentaje que los Estados miembros pueden “comprar” como compensación por la recaudación de los recursos propios tradicionales.
La revisión del presupuesto prevista en dos años (2016) contribuirá a determinar si el presupuesto necesita ser ajustado. En este sentido, las contribuciones de los Estados miembros que se basan en el ingreso nacional bruto podría revisarse teniendo en cuenta datos económicos más actualizados. Este hecho también podría beneficiar a España que está en medio de una profunda crisis económica.
Conclusiones: La UE –pronto de 28 miembros– tendrá un MFP austero hasta 2020. Sin embargo, el acuerdo político sobre el MFP 2014-2020 alcanzado en el Consejo Europeo del 8 de febrero puede ser considerado como un acuerdo positivo para España, ya que los primeros análisis indican que España seguirá siendo beneficiario neto durante dicho período. Los negociadores españoles pudieron defender las preferencias nacionales y mejorar los resultados del Consejo de noviembre. El gobierno español se ha mostrado partidario de dar más importancia a los criterios de desempleo (especialmente el desempleo juvenil) y a criterios adicionales, como la brecha tecnológica en la futura política de cohesión, así como de defender un presupuesto fuerte para la PAC. Aunque España va a tener ganancias moderadas del presupuesto de la UE, en comparación con el MFP 2007-2013 los principales objetivos han sido alcanzados en un contexto muy complicado.
Este MFP ha sido un presupuesto marcado por la crisis. Por primera vez, el presupuesto plurianual de la UE se verá reducido, aunque se pueden detectar algunas novedades. Aunque la mayor parte de las inversiones de la UE durante 2014-2020 se llevarán a cabo dentro de las rúbricas “tradicionales” –la agricultura y las políticas de cohesión–, ambas partidas sufrieron grandes recortes. La rúbrica “crecimiento y empleo”, como inversiones en la investigación, la inversión en infraestructura y educación, recibieron un impulso significativo. Esto refuerza la evolución del presupuesto desde un instrumento enfocado en el gasto en políticas tradicionales, hacia un enfoque en temas más transversales. Además, el aumento de los recursos destinados a objetivos políticos específicos marcaron también el cambio de paradigma del presupuesto desde un presupuesto redistributivo hacia un presupuesto que asume una función de gobernanza. Entre las innovaciones introducidas en este MFP destacan los instrumentos financieros alternativos y un mayor papel del Banco Europeo de Inversiones, así como la condicionalidad macroeconómica y una mayor flexibilidad para utilizar los recursos no gastados en otras partidas.
A parte de estas modificaciones e innovaciones, resulta muy decepcionante lo que ha ocurrido desde la revisión presupuestaria iniciada en 2007. Además de su función de garantizar la estabilidad presupuestaria, el MFP tiene también una función simbólica, y un mayor presupuesto habría enviado un mensaje político importante. La creación del fondo dedicado a abordar el desempleo de los jóvenes no compensara el fracaso evidente ante las expectativas de la opinión pública y de los objetivos que la Comisión y el Parlamento Europeo consideraron en sus documentos iniciales. En este sentido, el MFP 2014-2020 se ha acordado, y eso es bueno, pero no va a ser un instrumento eficaz en la respuesta a las necesidades actuales para hacer frente a la crisis.
El Consejo Europeo resalta en el inicio de sus conclusiones: “De cara al futuro, el próximo marco financiero plurianual debe asegurar que el presupuesto de la Unión Europea se oriente a guiar a Europa fuera de la crisis. El presupuesto de la Unión Europea debe ser un catalizador para el crecimiento y el empleo en Europa, en particular mediante el aprovechamiento de las inversiones en capital productivo y humano”. Sin embargo, estas palabras no se corresponden con el acuerdo final. Teniendo en cuenta las mayores responsabilidades en la UE introducidas por el Tratado de Lisboa, la pregunta será si todos los objetivos políticos de la UE para los próximos siete años pueden ser alcanzados a través de este presupuesto de crisis.
Mario Kölling
Centro de Estudios Políticos y Constitucionales
Cristina Serrano Leal
Técnico Comercial y Economista del Estado
[1] COM(2012) 184 final, Brussels, 20.4.2012
[2] Austria, Alemania, Finlandia, Francia, Italia, Países Bajos y Suecia
[3] COM(2012) 184 final, Brussels, 20.4.2012
[4] Conclusiones del Consejo Europeo, Bruselas, 8 Febrero 2013
[5] Fabian Zuleeg (2013), “The EU Multiannual Financial Framework (MFF): agreement but at a price”, European Policy Centre, 11/II/2013.
