Tema
A pocos meses para acabar su segundo mandato el presidente de EEUU, Barack Obama, se hace un balance de las relaciones de EEUU hacia Europa en los últimos ocho años.
Resumen
A pesar de tener una perspectiva casi europea del poder de EEUU, a Barack Obama se le ha tildado de ser un presidente menos europeo que sus antecesores. El reequilibrio hacia Asia de EEUU, las escuchas de la Agencia de Seguridad Nacional (NSA, en sus siglas en inglés), la crisis de Ucrania y las negociaciones del TTIP son algunos de los elementos clave en una relación transatlántica de gran importancia estratégica para ambas partes y sin una alternativa realista, pero también con futuro incierto.
Análisis
“America has no better partner than Europe” fue la afirmación de Barack Obama cuando apareció en la escena europea en 2008. Fue en Berlín y “sólo” era un candidato a la Casa Blanca. En el parque Tiergarten, y no ante la puerta de Brandemburgo como hubiera deseado, se presentó como “ciudadano del mundo” ante una multitud de alemanes, nietos seguramente de aquellos que aclamaron a John F. Kennedy en 1963 o hijos de los que escucharon a Ronald Reagan en 1987. Prometió una nueva y fortalecida relación transatlántica y aseguró que EEUU y Europa estaban llamados a hacer juntos más y no menos. No era una elección sino el único camino que tenían para hacer frente a las nuevas amenazas. Se convertirían en aliados que se escucharían, que aprenderían el uno del otro, y que tendrían confianza mutua.
Su fresca retórica hizo que un continente desilusionado con la política de George W. Bush retomara la esperanza de tener un renovado socio norteamericano más sólido y fiable con Barack Obama como futuro presidente. Éste, defensor del multilateralismo y del orden internacional fundamentado en el Estado de Derecho, preocupado por el medioambiente e irradiando soft power, parecía tener una perspectiva casi europea del poder de EEUU.
Era un político que había crecido lejos de su país y por lo tanto con una visión de cómo se veía el poder de EEUU desde fuera, con sus errores y sus limitaciones, y quizá más consciente que sus predecesores del peligro de un mesiánico enfoque de las aventuras norteamericanas en el exterior. Creía firmemente que compartir el liderazgo con otros serviría para controlar posibles impulsos intervencionistas en el exterior, afirmando que el multilateralismo regulaba la arrogancia y el orgullo. Pero sus precedentes multiculturales también le hacían más predispuesto a buscar aliados más allá de los tradicionales, y por tanto también se especulaba sobre si sería un presidente post-atlantista. Él mismo encarnaba y reflejada la nueva realidad social de EEUU y una nueva generación menos apegada a Europa y lejos de la Guerra Fría. De llegar a la Casa Blanca, algunos europeos temían que Obama abandonara el tradicional vínculo transatlántico en favor de un G2, un condominio global entre EEUU y China.
Ese vínculo transatlántico, si bien dañado durante la primera administración de George W. Bush, había mejorado durante la segunda. Era evidente el gran valor de la relación para ambas partes, que implicaba compartir intereses y una agenda internacional en la que tenían cabida desde la lucha contra el terrorismo internacional hasta la proliferación nuclear pasando por la reconstrucción de Afganistán. Un buen ejemplo fue el apoyo tácito de EEUU desde 2005 a los esfuerzos europeos en sus negociaciones con Irán. Sin embargo, norteamericanos y europeos seguían viendo el mundo bajo diferente prisma y sus políticas reflejaban sus diferencias en términos de capacidades, proceso de toma de decisiones y tácticas que perseguir para el interés común internacional. De ahí que no extrañara la euforia europea con la elección de Barack Obama en noviembre de 2008.
En su primer año como presidente, Barack Obama trató de hacer lo que se esperaba de él. Aparcó la utilización del término “guerra global contra el terrorismo” que tanto había distanciado a los norteamericanos de los europeos; acabó con algunos de los polémicos métodos de interrogación aplicados a presuntos terroristas; habló al mundo musulmán desde El Cairo; involucró a EEUU de forma proactiva en las negociaciones de los europeos con Irán; nombró un nuevo comandante en Afganistán, prometiendo una nueva estrategia; comprometió al país en las negociaciones multilaterales sobre cómo reformar el sistema financiero en el nuevo marco del G20; e hizo un esfuerzo para que el Congreso norteamericano aceptara un sistema de limites en las emisiones de carbono que comprometería a EEUU, junto con a la UE, en una negociación sobre el acuerdo que debería sustituir al Protocolo de Kioto.
Las divergencias, sin embargo, seguían y Afganistán era una de sus principales fuentes. La poca voluntad de los europeos para aumentar su apoyo al proceso de estabilización del país asiático y para acoger prisioneros de la cárcel de Guantánamo, habían hecho que el estatus de las relaciones transatlánticas pasara del verde al naranja, según palabras del entonces subsecretario de Estado de EEUU para asuntos europeos, Philip Gordon.
Obama, mientras, apoyaba en la cumbre del G20 de septiembre de 2009 un nuevo reparto de los votos en el FMI hacia las potencias emergentes como China a expensas del poder de voto de algunos países europeos. Le siguieron una serie de gestos que levantaron ciertas suspicacias en Europa, como no acudir en persona a la celebración del 20 aniversario de la caída del Muro de Berlín precisamente a la ciudad que le acogió con los brazos abiertos cuando era candidato. Poco después, en febrero de 2010, Washington anunció que el presidente norteamericano no acudiría a la cumbre UE-EEUU que debía celebrarse en mayo de ese año (de celebrarse debía haber sido en España porque ostentaba la Presidencia de la UE), según las autoridades norteamericanas porque no había temas concretos para discutir, y la cumbre se canceló, aplazándose para más adelante.
Las alarmas empezaban a saltar en el lado europeo aunque desde esta orilla del Atlántico tampoco se mostraba ningún ansia por trabajar con EEUU. “Europeans cannot always be the junior partner to the US”, era la idea de algunos funcionarios europeos que pensaban que demasiada cercanía a EEUU podía incluso socavar la credibilidad de la UE en algunas iniciativas, por ejemplo para sus propias gestiones con las economías emergentes.1
Washington, por su parte, iba descubriendo más bien pronto que trabajar con China, la India, Turquía y otras potencias emergentes era más duro de lo que esperaba. Y a pesar de las preocupaciones resultantes de la crisis financiera y de que la UE abrazó la austeridad cuando Washington pedía más estímulos fiscales, Europa seguía siendo el tradicional socio para hacer frente a los retos internacionales. Así lo explicó Obama en una editorial del New York Times en noviembre de 2010, como avance de la cumbre de la OTAN en Lisboa: “Our relationship with our European allies and partners is the cornerstone of our engagement with the world, and a catalyst for global cooperation With no other region does the United States have such a close alignment of values, interests, capabilities, and goals”. En mayo de 2011, Obama estuvo una semana en Europa para reafirmar los valores del vínculo transatlántico aprovechando la celebración de la cumbre del G8 en Francia.
Asia y NSA
Los dos elementos que han dañado más la relación transatlántica en estos últimos años han sido el denominado pivote de EEUU hacia Asia y el escándalo de las escuchas de la Agencia de Seguridad Nacional (NSA, en sus siglas en inglés).
Con respecto al primer elemento, las economías de la región de Asia-Pacífico se habían convertido en mercados cada vez más importantes para las exportaciones de manufacturas y recursos naturales de EEUU. Al mismo tiempo, la estabilidad de esa región era clave, ya que una importante porción del comercio global pasaba por sus rutas marítimas. Las implicaciones económicas y estratégicas eran muy claras: la prosperidad y la seguridad de EEUU estaban íntimamente ligadas a la prosperidad y seguridad de la región de Asia-Pacífico. La política y los recursos del gobierno debían reflejar esa realidad y así lo reconoció Obama en enero de 2012. La denominación formal fue “reequilibrio hacia la región Asia-Pacífico” y fue consagrada en las Orientaciones Estratégicas de EEUU. Pero inmediatamente fue conocido como el giro y el pivote hacia Asia, dando la sensación de dejar una cosa por otra, de dejar a Europa por Asia. Y así es como se interpretó en Europa.
El giro de Obama no era algo novedoso, sino la confirmación de una política que hacía tiempo perseguían las varias Administraciones norteamericanas adaptándose a los cambios de poder global, especialmente el económico, que se movía de Occidente a Oriente. Pero también respondía en el corto plazo al deseo de Obama de alejarse de las guerras de Afganistán e Irak y escapar de Oriente Medio.
Desde Europa el paso se entendió como un juego de suma cero en el que los europeos salían perdiendo, pero no tenían muy claro si tenían que competir por la atención de Washington. El giro hacia Asia era estrategia multidimensional, que buscaba reforzar las alianzas existentes y entablar nuevas relaciones con otros países emergentes, así como apoyar una arquitectura económica cuya figura más importante debía ser el TPP (Acuerdo Transpacífico de Cooperación Económica). La estrategia hacia Asia, sin embargo, fue percibida inicialmente como una estrategia esencialmente militar al abrirse una nueva base en Australia y al comprometerse Obama a que el ratio de las fuerzas navales de EEUU en el Pacífico y el Atlántico pasara de 50-50 a 60-40 en el año 2020. Europa empezó a sentirse relegada en este ámbito, asistiendo a una reducción de tropas norteamericanas en suelo europeo de 100.000 a 60.000 hombres. Se olvidaba, no obstante, que dicha reducción comenzó con la Administración anterior y que había otros pasos que reafirmaban el compromiso de EEUU con la defensa de Europa. Por ejemplo, en los comienzos de 2009 Obama insistió en los planes de contingencia para la defensa de todos los aliados, incluidos los Estados bálticos, que antes no estaban incluidos. También presionó para la implantación del sistema antimisiles en Europa y con los aliados de la OTAN.2
El otro gran asunto que minó la relación entre ambas orillas fue la profunda indignación europea por el asunto de las escuchas de la NSA que estalló a principios de 2013. Un escándalo que saltó por la falta de transparencia de los programas, por la posibilidad de que esos “metadatos” recopilados por la agencia norteamericana pudieran ser utilizados para otros fines más allá de los exclusivamente centrados en el ámbito terrorista, la proliferación y los Estados hostiles que amenazaban a EEUU y sus aliados. Dañó la imagen y la credibilidad de Obama en un momento delicado con el inicio precisamente de las negociaciones para un acuerdo de comercio e inversiones entre la UE y EEUU, el denominando TTIP (Asociación Transatlántica de Comercio e Inversiones, en sus siglas en inglés), que ya entonces se esperaba que fuera el impulso necesario para relanzar el espacio atlántico.
Será precisamente la negociación del TTIP la prioridad de Barack Obama durante su segundo mandato en relación a Europa. Teniendo en cuenta la interdependencia en materia económica y financiera entre ambas orillas, se trataba de un movimiento con el objetivo de estimular el crecimiento y, al mismo tiempo, demostrar la solidaridad transatlántica. Además, desde el punto de vista de EEUU no tenía por qué ser a expensas del compromiso de EEUU en Asia-Pacífico.
Pivotando hacia Europa
Si bien las negociaciones para el TTIP arrancan en 2013, es a partir del año 2014 cuando se empieza a decir que EEUU volvía a pivotar hacia Europa, precisamente a raíz de la crisis en Ucrania y la anexión rusa de Crimea. Si bienla respuesta occidental dejó entrever en un primer momento las distancias en las perspectivas transatlánticas, con una UE más reticente a hacer frente a Moscú con las sanciones económicas, en el balance global la aventura rusa en Ucrania hizo más por fortalecer que por debilitar el vínculo transatlántico, despertando la preocupación por una solidaridad entre ambas orillas para hacer frente a las tradicionales amenazas geopolíticas. EEUU tranquilizó a los aliados europeos desplegando fuerzas en tierra, mar y aire, y desde entonces ha continuado reforzando paulatinamente su presencia en Europa del Este. La última vez a principios de 2016, cuando la Administración norteamericana anunció una iniciativa de 3.400 millones de dólares para reforzar la presencia de EEUU en la OTAN.
Pero cuando parecía que se confirmaba ese renovado interés por el vínculo transatlántico, motivado principalmente por el desafío ruso, pero también por la creciente amenaza del autodenominado Estado Islámico (EI), la revista norteamericana The Atlantic publicó una entrevista al presidente de EEUU en el que acusaba a los europeos de no compartir las cargas de la seguridad global: “free-riders aggravate me”.3 Afirmó que la intervención militar en Libia fue un error, en parte por su creencia equivocada de que británicos y franceses soportarían la mayor parte de la operación. Y creyendo él firmemente que la defensa del orden liberal y el terrorismo internacional, entre otros asuntos, dependían en gran parte de la voluntad de las naciones para compartir las cargas con EEUU, le molestaba la controversia alrededor de la política norteamericana de “leading from behind”, como empezó a denominarse tras la intervención en Libia: “We don’t have to always be the ones who are up front”, sentenció en la entrevista.
Desde EEUU se mantiene la tesis aún hoy de que los europeos siguen disfrutando de los dividendos de la paz tras el final de la Guerra Fría mientras otros se ocupan de su defensa. Por lo tanto, no era la primera vez que un presidente norteamericano pedía a los europeos más esfuerzo en defensa, ni tampoco la primera vez que lo hacía Obama. Ya lo hizo incluso como candidato en Berlín en 2008. Esta vez señalaba en concreto a Francia y el Reino Unido, paradójicamente los países que hacen más por la defensa en Europa. Afirmó incluso que el Reino Unido no podría seguir hablando de la relación especial con EEUU si no cumplía con su compromiso del 2% del presupuesto de defensa. “You have to pay your fair share”, le dijo a Cameron.
A pesar de las afirmaciones de Obama hubo pocas refutaciones a sus críticas y no se montó ningún escándalo en Europa, sabedores quizá de la razón que tenía. Poco después de la publicación, Obama volvía a Europa y tan sólo nueve meses antes de acabar su mandato. Inicialmente uno de los principales motivos era dar un espaldarazo al TTIP, acuerdo que podría cambiar radicalmente la forma de funcionar del comercio entre europeos y estadounidenses. Era su gran apuesta en un momento en el que negociaciones se estaban viendo intoxicadas por el discurso populista, el euroescepticismo, los movimientos antiglobalización y quizá cierto matiz antiamericano. Para muchos países europeos se estaba convirtiendo en un tema crucial en los debates públicos, cosa que no ocurría en EEUU, donde su debate está restringido a los círculos políticos de Washington y a sectores específicos de negocios con intereses en Europa. Y para apoyar el TTIP se dirigió a Alemania, y no a Bruselas.
Una vez en Hannover, el presidente Barack Obama dio un discurso en el que quiso ir más allá y aprovechar las oportunidad para enviar un fuerte mensaje sobre la importancia estratégica y el interés mutuo en las relaciones entre EEUU y la UE, y en particular de EEUU y Alemania pues desde el punto de vista norteamericano es el interlocutor clave para abordar los asuntos más urgentes de la agenda EEUU-UE. Los observadores norteamericanos entienden que Alemania ha jugado un papel fundamental en gestionar la crisis de la deuda a pesar de las críticas a las políticas adoptadas. Berlín, además, ha asumido el liderazgo en las difíciles relaciones con una agresiva Rusia después de la anexión de Crimea y es vista como el eje que mantiene la UE unida en el tema de las sanciones. El gobierno de Merkel es, además, el que empuja para una revisión de las políticas migratorias y, junto con Obama, tiene el peso político detrás del acuerdo comercial. Desde el punto de vista de Berlín, y a pesar de los desencuentros, apuestan también la relación transatlántica, aunque sin el apoyo como en otros momentos de la opinión pública. Cabe recordar que el Bundestag votó por una moción que subrayaba la importancia estratégica de las relaciones transatlánticas 10 días antes de la visita de Obama.4
“Estoy aquí, en el corazón de Europa para decir que EEUU y el mundo necesita una Europa fuerte, próspera, democrática y unida. Alguien de fuera tiene que deciros la magnitud de lo que habéis hecho… las ideas que han nacido en este continente han ayudado en el progreso que se ha hecho en el mundo, la prosperidad y la seguridad de Europa es indivisible de la nuestra… nuestra cultura, nuestras economías, nuestra gente… están integradas… Europa es vital para el orden mundial… Irán, cambio climático, ébola, acabar con la pobreza extrema… si EEUU no tuviera un socio como Europa no podría haber ocurrido…”,5 sentenció en Hannover.
Fue un discurso moral dirigido a todos los europeos. Un halagador discurso quizá con muchos clichés, pero si hay alguien que puede encumbrar un cliché a altas cotas ese es Obama. Para él, el proyecto europeo necesita una nueva y resonada narrativa para sí mismo, algo que le devuelva la confianza de los ciudadanos que están siendo cortejados por los populismos de todos los colores. ¿Pero por qué un discurso de ese calibre? Porque Europa sigue ofreciendo la mejor combinación: por un lado es una economía de 18.000 millones; por otro, tiene unas capacidades militares de alcance global a través de la OTAN, la fuerza multinacional más integrada, efectiva, y probada. Europa, además, se ha sacrificado y contribuido en Irak y Afganistán, y lo está haciendo en Siria. También es una colección única de democracias parecidas que tienen un importante récord en acciones colectivas. Y la colaboración entre la Casa Blanca, el Departamento de Estado, el de Defensa y sus contrapartes europeos han cooperado de forma intensa, también con sus desacuerdos y fracasos. Pero todo no parece suficiente, ni para una orilla ni para la otra.
Conclusiones
Valores en común, intereses coincidentes y objetivos compartidos constituyen los cimientos de las relaciones entre EEUU y Europa. Ambos, además, tienen que hacer frente a una serie de retos comunes que incluyen la inquietud por un amplio abanico de asuntos económicos así como el terrorismo, la proliferación nuclear, los conflictos armados y otras formas de inestabilidad en muchas partes del mundo. Ambos son defensores de la democracia, de sociedades abiertas, de los derechos humanos y de los mercados libres. A pesar del reequilibrio de EEUU hacia Asia y del escándalo de las prácticas de la NSA y el debate político que provocó, la relación transatlántica tiene una gran importancia estratégica para ambas partes y no hay una alternativa realista.
No es menos cierto que sus diferentes percepciones de las amenazas y de cómo hacerlas frente han puesto a la alianza bajo presión, y que no son sólo una mera cuestión de coordinación internacional.
Barack Obama llegó a la Casa Blanca pensando que los europeos debían tomar las riendas de su propia seguridad, dejar de lado cierta pasividad a cambio de ser más proactivos y ejercer cierto liderazgo y, de alguna manera, pensar y actuar como verdaderos socios y no como actores dependientes. Al mismo tiempo, deseaba perder más tiempo en Asia –de no haberlo hecho hubiera sido tildado de irresponsable–, África y América Latina, aunque el mundo y las circunstancias no se lo permitieron. Obama, no obstante, ha sido consciente de las ventajas del atlantismo dados los múltiples asuntos en los que ha trabajo estrechamente con los europeos (Irán, Rusia, cambio climático, crisis financiera…). A pesar de ello, los diplomáticos europeos le han acusado en reiteradas ocasiones de no haber prestado la suficiente atención que necesitaba el continente, e incluso desde la Casa Blanca algunos asistentes han señalado que a veces Europa ha sido eclipsada por China y otros actores. Muchos europeos se quedaron con el detalle revelador que escribió el columnista del New York Times Roger Cohen en 2010, cuando afirmó que los relojes de la oficina de Denis McDonough en el National Security Council daban las horas de Teherán y Sana’a pero no las de Londres, París o Berlín.
A pesar de ser consciente de los beneficios y de la importancia de trabajar con los europeos, hasta hace muy poco la política interna de Europa no era una de las prioridades de Barack Obama. Ahora sí. Se ha dado cuenta de que los problemas internos en Europa también tienen consecuencias para EEUU. Por eso, en su último viaje a Alemania quiso mandar el mensaje de que no es indiferente a lo que pasa en el continente europeo. Incluso se atrevió en Londres a tratar de mejorar la posibilidad de que el Reino Unido votara por permanecer en la UE, advirtiendo de la difícil situación que se le plantearía al país escogiendo lo contrario.
Consciente más que nunca de la interdependencia en términos de seguridad y de prosperidad económica entre ambas orillas, Barack Obama sabe hoy que los problemas internos a los que se enfrenta la UE y sus miembros debilita a los países y les debilita también como socios. El lento crecimiento, los altos niveles de desempleo entre los jóvenes y la mala gestión de la inmigración, combinado con movimientos antiglobalización, sentimientos populistas y euroescépticos preocupan cada vez más al inquilino de la Casa Blanca. Por eso, en Hannover subrayó la necesidad de una UE fuerte tanto como potencia económica comercial como fuente de seguridad común, convirtiendo su discurso en uno de los principales alegatos por la unidad y los valores europeos. Si hay ocasiones en los que debe ser un amigo el que desde fuera te diga las virtudes, el presidente norteamericano fue un buen amigo en su última visita a Europa.
El discurso de Obama en Hannover podría formar parte de ese legado europeo que desea dejar. Si embargo, eso no depende tanto de él sino de su sucesor. Porque el legado de un presidente de EEUU no es algo estático (no hay más que ver cómo las reputaciones de algunos presidentes han oscilado a lo largo del tiempo) y su éxito o fracaso no se escriben cuando el mandatario aún ocupa el despacho oval, ya que cualquier acontecimiento futuro pueden mover la balanza de un lado hacia el contrario. La futura resolución del TTIP es el mejor ejemplo. Casi con toda seguridad la gran apuesta de Obama no podrá cerrarse antes de que acabe su legislatura y quedará en manos de quién le suceda tras las elecciones de noviembre. Ya en campaña preelectoral se han escuchado argumentos contra los tratados de libre comercio, o cuanto menos escepticismo, por lo que crecen las dudas sobre el futuro del TTIP.
También el sucesor será quien determine el compromiso de EEUU con Europa. En la actualidad, en EEUU existen dos visiones totalmente opuestas del debate sobre la relación con el viejo continente. Una viene a decir “salgamos de ahí”, y la opuesta que dice que Europa colapsará, implosionará o será “ocupada” (ya sea por inmigrantes o el EI) si EEUU se va de allí. Ninguna de las dos opciones tiene fundamento porque no describe el verdadero estado de las relaciones transatlánticas. La realidad es que los gobiernos europeos y Washington han trabajado como nunca en algunos asuntos de seguridad, con resultados buenos y mediocres, y que algunos aliados europeos están empezando a dar pasos para gastar más en defensa.
Por otro lado, existe el mito sobre la “desconexión” de EEUU de los asuntos globales y también europeos. Para EEUU y para Barack Obama, gastar menos en defensa, recortar riesgos y compartir cargas, no significa que el país y el presidente estén “en retirada” sino que esperan que los socios participen de forma activa y se hagan cargo de sus propios problemas y de la seguridad de su entorno más inmediato. Los europeos olvidan, además, que el pueblo norteamericano está cansado de guerras que han supuesto un enorme coste político, económico y de vidas. Además, a día de hoy todavía no hay reunión internacional que ocurra en la que EEUU no sea el que no establezca la agenda, defina los asuntos y lidere la carga. Y Washington está dando marcha atrás a la planeada reducción de tropas en Europa, cuadriplicando su presupuesto de defensa en la zona, rotando fuerzas en Europa Central y Oriental para hacer frente a la amenaza rusa, e implementando la defensa antimisiles. Eso no es EEUU “haciendo menos”.
Es cierto que las relaciones transatlánticas están en una coyuntura difícil, que entre los aliados siempre queda la sensación de que se puede hacer más, y de que las relaciones hay que reorientarlas. Pero EEUU está en una mejor posición en Europa que en toda la década y es en este momento de la presidencia de Obama donde más atención se está prestando. El problema es que es una situación coyuntural en la que mucho tendrán que decir las próximas elecciones en EEUU, en Francia y en Alemania, y también el proceso de adaptación para compensar la salida británica de la UE.
Carlota García Encina
Investigadora, Real Instituto Elcano | @EncinaCharlie
1 Robin Niblett (2010), “Europe: Transatlantic Relations Still Drifting”, en R. Niblett (ed.), America and a Changed Word: A Question of Leadership, Wiley-Blackwell.
2 Carlota García Encina (2012), “Qué es el sistema antimisiles europeo?”, ARI, nº 2/2012, Real Instituto Elcano, Madrid.
3 Jeffrey Goldberg, (2016) “The Obama Doctrine”, The Atlantic, abril.
4 Coordinator of Transatlantic Cooperation commends debate on transatlantic relations.
5 “Remarks by President Obama in Address to the People of Europe”.
