Tema: Basándose en un estudio de expertos llevado a cabo en los 25 Estados miembros de la UE, este ARI analiza el estado de la Unión Europea y su crisis actual
Resumen: En junio de 2005 los jefes de Estado y de Gobierno de la UE iniciaron el denominado “período de reflexión” para lanzar un amplio debate sobre el futuro de la UE. De momento, el inicio de ese debate ha sido lento. No obstante, los resultados del EU-25 Watch (véase http://www.iep-berlin.de/publik/EU25-Watch/ para un informe detallado) conducen a cinco observaciones que se presentan para mayor debate: (1) la heterogeneidad y diversidad de preferencias, condiciones y capacidades entre los Estados miembros de la UE como rasgo dominante, resultado de diferentes ciclos de modernización; (2) el distanciamiento cada vez mayor entre la UE y los ciudadanos de sus Estados miembros, interpretado no sólo en términos de una confianza cada vez menor sino también como una crisis de liderazgo político; (3) el Tratado Constitucional y el enfoque de “esperar y ver qué pasa” adoptado por muchos Gobiernos para desdramatizar la situación actual, lo que hasta la fecha no ha resultado demasiado productivo en términos de ideas originales; (4) la fatiga ocasionada por la ampliación en los Estados miembros más antiguos, que ha inspirado una intensa reflexión acerca de la consolidación y los límites de la UE; y (5) un proceso de integración que en la actualidad se está viendo determinado mayoritariamente por factores externos, fundamentalmente porque se carece de un proyecto de integración atractivo al estilo del mercado único o el euro (que reforzaría la cohesión política de la UE). Con respecto a las prioridades y perspectivas de la UE para los próximos años, se tiene cierta conciencia de que se incluirán reformas institucionales en la futura agenda de la UE, con o sin el Tratado Constitucional. En línea con un enfoque pragmático, lo más probable es que esto se haga caso por caso y con un nivel de ambición relativamente bajo, al menos durante 2006.
Análisis: Después de la ampliación “Big Bang” de 2004 y el revés sufrido en el proceso de ratificación del Tratado Constitucional Europeo (TCE) en la primavera de 2005, existe una sensación de desconcierto en el seno de la Unión Europea. El “período de reflexión” pretende estimular el debate sobre cómo hacer frente a la crisis política de la UE y volver a conectar con sus ciudadanos. Sin embargo, el comienzo ha sido lento. Hasta la fecha, se ha tratado más de un “sonido del silencio” que de un “sonido de Europa” a la hora de intentar atraer la atención de la opinión pública en general.
Los 25 jefes de Estado y de Gobierno reconocen la importancia de seguir de cerca los “debates nacionales sobre el futuro de Europa emprendidos en todos los Estados miembros”. Ésta es precisamente la finalidad de EU-25 Watch y la idea subyacente a dicho proyecto: descubrir cuáles son las preferencias, los modos de pensar y otros aspectos a nivel nacional que determinan las posturas de los Gobiernos y otros actores del ruedo europeo y que impulsan la integración europea.
El reciente lanzamiento de EU-25 Watch arroja luz sobre el modo en que se formulan, debaten y tratan aspectos clave como el “Proceso de Lisboa” y el “papel de la UE en el mundo” en los 25 Estados miembros y en cuatro países adherentes/candidatos (Bulgaria, Rumanía, Croacia y Turquía). Las siguientes páginas incluyen cinco observaciones propuestas para mayor debate.
(1) Heterogeneidad y diversidad
La heterogeneidad y diversidad de preferencias, condiciones y capacidades es un rasgo dominante de la UE de los 25. Los Estados miembros atraviesan en la actualidad distintos ciclos de modernización y adaptación. La implantación tan diversa e irregular de la estrategia de Lisboa es un buen ejemplo. Mientras que Estados miembros antiguos como Alemania, Francia e Italia muestran un ritmo especialmente lento, los países nórdicos y otros recién llegados con una historia de europeización a través de la pertenencia más reciente están embarcados en procesos de reforma y todavía muestran el ímpetu de cambio del que otros carecen. Tal y como explica la contribución española a EU-25 Watch: “También existe una idea generalizada de que la crisis es un choque entre una Europa dinámica, compuesta por miembros nuevos y antiguos de la periferia que crecen y por tanto confían en el futuro, y la Europa de los miembros antiguos del núcleo central que sufren crisis económicas y preocupaciones políticas sobre el futuro”.
Resulta interesante observar que, en un abanico que abarca desde un comportamiento dinámico en un extremo hasta un relativo estancamiento en el otro, los nuevos Estados miembros se sitúan más o menos en el medio. Hungría, Estonia y Letonia son claros ejemplos de ello: no siguen un mismo enfoque único, pero sí comparten las condiciones y orientaciones básicas de países que han experimentado un proceso integral de preadhesión y modernización y todavía están experimentando reformas y tratando de ponerse al nivel de los demás. Al igual que muchos países de Europa occidental y mediterráneos (como España, por ejemplo), tienden hacia el modelo social corporatista y/o clientelista que busca un equilibrio entre la eficacia y la solidaridad. Así, exigen elevadas transferencias del presupuesto de la UE para el sector agrario, la reducción de las desigualdades regionales y sociales e inversiones en infraestructuras. No obstante, para ponerse al mismo nivel que las economías relativamente ricas y robustas de los antiguos Quince de la UE, tratan de aprovechar al máximo sus ventajas comparativas. Es por ello (de momento) por lo que también están a favor de una agenda liberal, defienden la libertad de servicios basada en el principio del país de origen y muchos se muestran reacios a verse limitados por una directiva sobre horas de trabajo y tratan de atraer IED mediante impuestos bajos y regímenes fiscales sencillos.
Con este telón de fondo llegamos a la conclusión de que los Estados miembros están experimentando en la actualidad diferentes ciclos de modernización y adaptación, lo que implica una ausencia de simultaneidad. Esto dificulta cualquier acuerdo sustancial sobre medidas concretas y programas eficaces a nivel de la UE.
La actitud de cara a dos directivas que se están debatiendo en la actualidad en el seno de la UE, la directiva sobre servicios y la directiva sobre horas de trabajo, muestra los distintos análisis de coste/beneficio y los diversos efectos que se esperan de su aplicación. También muestra que el nivel de compromiso y participación de actores no gubernamentales (actores sociales) y parlamentos nacionales en la determinación de una postura política del Gobierno varía considerablemente de un Estado a otro: las contribuciones a EU-25 Watch sugieren que esa participación es normalmente mayor en los Estados miembros “antiguos”, mientras que en muchos de los diez Estados que ingresaron en la UE en 2004 parece predominar especialmente la postura oficial del Gobierno. Resultará de vital importancia para la UE evaluar y explicar las posibles secuelas sociales y el impacto global de cualquier elemento legislativo con respecto a los Estados miembros, los sectores económicos, los grupos sociales y profesionales y otros.
Las negociaciones sobre el marco financiero demostraron que para la UE cada vez es más difícil llegar a un resultado convincente y coherente. Dada la pléyade de Estados miembros anteriormente descrita, la creación de coaliciones resulta volátil y con seguridad seguirá siendo un problema importante para todos los Gobiernos. En una UE más amplia y diversa, las complejidades y perplejidades de los problemas y las soluciones serán mucho mayores. Así, la diversidad y heterogeneidad no hacen sino agravar el dilema legitimidad/eficacia de la UE. La primacía del interés común (que debería ser algo más que la aglomeración de los intereses de los 25) es una exigencia generalizada, pero difícil de alcanzar.
El distanciamiento entre los ciudadanos y la clase política
En toda la UE está aumentando el distanciamiento entre los ciudadanos y la clase política. Teniendo en cuenta la falta de confianza, no basta con que los dirigentes europeos sigan actuando igual que siempre, como si no pasara nada, especialmente porque la crisis política es ampliamente interpretada como una crisis de liderazgo tanto a nivel nacional como de la UE.
En general, la opinión pública de los Estados miembros se muestra más escéptica y tendente al statu quo que la clase política. Éste puede ser un motivo por el que tantos comentaristas y responsables de políticas exigen un mejor liderazgo, entre ellos Tony Blair, que afirmó: “La crisis debería verse como una crisis de liderazgo político en general; ni a nivel nacional ni a nivel europeo han venido proporcionando los políticos las soluciones que pide la gente al cambio económico y social”. En el capítulo finlandés sobre la crisis constitucional los autores califican la crisis de “incapacidad por parte del liderazgo europeo de escuchar a la opinión pública general y sintonizar con ella”. El informe húngaro va incluso más allá, afirmando que “la integración europea necesita urgentemente un liderazgo político y una visión de futuro de los que carece” y que “podría decirse que los políticos de más alto nivel de los Estados miembros ‘han traicionado’ a Europa, ya que han dejado de considerar la UE una excelente oportunidad histórica de resolver problemas y hacer frente a desafíos de forma común para pasar a considerarla un campo de batalla de intereses nacionales en conflicto”.
Con todo, si existe algún consenso, es acerca de que la UE debería encontrar la forma ideal de combinar competitividad con seguridad social. A este respecto, y a pesar de los muchos tipos de modelos sociales y sus variaciones que existen en la UE, los autores señalan una notable diferencia con respecto a EEUU. A menudo se ha llegado a la conclusión de que los ciudadanos (y cada vez más políticos también) se muestran ambivalentes acerca de si la EU supone parte del problema o parte de la solución con respecto a desafíos tales como la globalización. Esto parece ser algo más que una simple cuestión de mejorar la comunicación; parece ser también cuestión de un análisis bien definido. Los actores políticos (pero también las instituciones de la UE) tienen que saber hasta qué punto existe un valor añadido en involucrar a la UE (o transferir responsabilidades a la UE) en un aspecto concreto de la política, y explicarlo. Esto resulta aún más difícil en un momento en el que los ciudadanos no confían en las instituciones comunitarias.
Al mismo tiempo, la UE se enfrenta también a unas expectativas muy altas con respecto a lo que debería hacer, de forma que existe el riesgo de que se produzca una diferencia cada vez mayor entre las expectativas y las capacidades reales. El debate sobre la Constitución y la exigencia de una “Europa social” ilustran estas expectativas contradictorias y el distanciamiento entre las competencias de la UE y las expectativas de la opinión pública. Esto queda reflejado en declaraciones como las del secretario de Estado belga para Asuntos Europeos, Didier Donfut: “Los ciudadanos de Europa no ven que la Unión Europea esté aportando ninguna solución que resulte decisiva para garantizar su existencia. Cada vez tienen mayores expectativas con respecto a Europa, pero muchos tienen la impresión de que Europa está pasando a ser un problema más que una solución para sus intereses en materia de desempleo, vulnerabilidad social, deterioro medioambiental, cambio climático, desindustrialización y aumento de los costes de la energía”.
El Tratado Constitucional – Esperar y ver qué pasa
El futuro del TCE es incierto y en la mayoría de los Estados miembros prevalece una actitud de esperar y ver qué pasa. Algunos, como el primer ministro belga Verhofstadt, propugnan que éste es el momento de elegir: entre grupos centrales y de vanguardia o una UE estancada y cada vez mayor, entre una unión política o una zona de libre comercio, etc. Otros, como el Gobierno irlandés, nos recuerdan que “… la esencia misma de la UE se ha construido sobre las bases del consenso y el consentimiento, y ese enfoque, inherentemente, es difícil y lleva mucho tiempo, pero construir Europa paso a paso es el único enfoque posible en un mundo en el que ni tan siquiera el país más grande será capaz por sí solo de hacer frente eficazmente a los desafíos de la globalización”.
Aunque se ha aceptado ampliamente el concepto de “crisis” para describir el estado de la UE tras los referendos negativos y el fracaso de la cumbre de junio de 2005, los Gobiernos de los 25 respondieron con calma y pusieron enorme empeño en desdramatizar la situación. Interpretaron el “non” y el “nee” como algo más que un accidente pero menos que una catástrofe; se refirieron a ellos como un “revés”, una “advertencia” o una “llamada de atención” más que como un “punto de inflexión” en la integración europea. Sin embargo, en comentarios académicos y de medios, y probablemente también a puerta cerrada, los gabinetes y partidos políticos debaten el grado de esta crisis con más intensidad y objetividad crítica.
La mayoría de los actores (probablemente incluyendo los ciudadanos) no consiguen entender la crisis ni cómo superarla, es decir, cómo aprovechar las oportunidades ofrecidas por esa llamada de atención. Quienes votaron en contra o ni siquiera votaron no enviaron un mensaje inequívoco: sus motivos hallaban su origen en la situación económica y política a nivel nacional (aspectos intensos) y reflejaban un distanciamiento cada vez mayor con respecto a la UE. Está disminuyendo la imagen de la UE como bastión para hacer frente a los desafíos del futuro.
Como ya se ha señalado anteriormente, muchos de quienes han contribuido al EU-25 Watch nº 2 interpretan la crisis constitucional como una crisis de liderazgo. Aparentemente, los Gobiernos dudan acerca de cómo responder al significativo grado de descontento. Seguir como si nada hubiera cambiado –una opción facilitada por la maquinaria burocrática (a todos los niveles de la UE), que sigue trabajando por rutina– se considera no tener en cuenta a quienes votaron “no”. Una minoría de autores afirma que el TCE ha muerto sin posibilidad de salvación. El informe polaco contiene una declaración del líder del Partido Ley y Justicia en el poder, Jaroslaw Kaczynski, quien afirma que toda la idea de un período de reflexión no hace sino prolongar innecesariamente la crisis: “Deberíamos aceptar que el Tratado Constitucional ha sido rechazado, que el Tratado de Niza está en vigor y que si hay que debatir una solución a largo plazo para los problemas institucionales habrá que empezar de cero”.
Más frecuente es la actitud de “esperar y ver qué pasa” y el impulso, más que la estrategia, de aparcar el TCE o, tal y como lo formulaba el informe húngaro, poner el documento en “estado de hibernación”. Esto no es sólo expresión de una necesidad de reflexión y orientación, sino que pone de manifiesto también la falta de una idea o un programa coherentes para una UE diferente y alternativa. Éste es el motivo de que muchos rehuyan alternativas obvias, ya sea quedarse tan sólo con algunas partes concretas del TCE, volver a redactar/reorganizar partes del mismo o volver a empezar de cero a partir del Tratado de Niza. Iniciativas como una Europa núcleo u otras soluciones flexibles de “25 menos X” para ayudar a gobernar una UE cada vez mayor encuentran poco respaldo tanto entre los Gobiernos como entre los ciudadanos.
El lento comienzo del “período de reflexión” en los Estados miembros subraya el hecho de que falta un agente de cohesión, pero también de que el shock no es tan productivo en términos de ideas originales como se esperaba. Algunas experiencias son desastrosas, como la de los Países Bajos, donde después del rechazo del TCE se suponía que iba a lanzarse un amplio debate que finalmente tuvo que detenerse aun antes de empezar debido a discrepancias entre los partidos políticos, el Gobierno y el parlamento. En otros Estados miembros también ha resultado muy difícil atraer a los ciudadanos a un debate público sobre el contenido del TCE.
Teniendo en mente todos estos aspectos uno podría preguntarse lo siguiente: ¿es la denominada crisis institucional un episodio, más que una coyuntura crítica? Probablemente sólo podrán responder a esa pregunta los historiadores, pero resulta peligroso seguir actuando como si no pasara nada. Uno de los motivos por los que la UE cayó en la “trampa del referéndum” es que infravaloró la evolución latente a medio plazo e hizo caso omiso de procesos de disminución de la legitimidad y de los niveles de confianza mutua entre Estados miembros. Hasta la fecha el período de reflexión ha demostrado que, teniendo en cuenta el distanciamiento cada vez mayor entre los ciudadanos y la elite política, no puede lanzarse un intenso debate público sencillamente por decreto, y que la confianza en la UE no puede restaurarse meramente mediante una operación de relaciones públicas.
La fatiga europea y postampliación
La consolidación y los límites de la UE en términos políticos, funcionales y también geográficos se están convirtiendo en una gran preocupación para los Estados miembros. Los miembros antiguos adolecen de una fatiga ocasionada por la ampliación. Tras la adhesión, la fatiga europea está en aumento también entre los nuevos Estados miembros, que se sienten molestos con los antiguos, que no han conseguido ganarse el respaldo de la opinión pública a la Constitución pero culpan de ello a la ampliación reciente. Como parte de la cambiante pléyade de países y preferencias anteriormente mencionadas los Estados miembros están desarrollando nuevos papeles. Antiguos partidarios de la ampliación dan la impresión actualmente de preocuparse mayoritariamente por la defensa de sus ventajas comparativas y el statu quo.
Así, existe una exigencia importante de consolidación política interna tras la ampliación “Big Bang”.
Aparentemente, la UE (que hoy en día abarca la mayor parte del continente) necesita reflexionar acerca de sus límites también a nivel geográfico. No existe un solo Gobierno que sostenga abiertamente que la UE debería definitivamente establecer dónde debería terminar. No obstante, la UE no ha adoptado formalmente ningún compromiso adicional más allá de los cuatro países que también cubría el EU-25 Watch (Bulgaria, Rumanía, Turquía y Croacia) y el resto de los Balcanes occidentales con una “perspectiva europea”, así como de los países restantes de la AELC. Independientemente de la afirmación de consolidación (y por lo que concierne a los criterios para optar a la pertenencia a la UE), como ha venido ocurriendo en el pasado, la proximidad a los vecinos no pertenecientes a la UE y los vínculos con ellos determinan las preferencias de los miembros a la hora de allanar el camino a dichos vecinos para su posible futura adhesión a la UE. Ucrania y Moldova son candidatos obvios a esta línea de pensamiento.
Con todo, no existe tendencia alguna en el seno de la UE a cerrar las puertas para siempre a otros candidatos. Es más, los informes muestran un fuerte sentimiento de querer mantener la promesa y atenerse al tratado de adhesión firmado con Bulgaria y Rumanía, a pesar de la preocupación existente en torno a su idoneidad en términos políticos y económicos. Éste es uno de los motivos por los que muchos informes hacen referencia ahora a un estricto cumplimiento de los criterios de Copenhague y a la capacidad de la Unión para absorber nuevos miembros sin perder su dinámica. Está produciéndose un cambio, lo que sugiere la necesidad de consolidar y asegurar el buen funcionamiento de la ya amplia UE en vez de propugnar una mayor ampliación.
Los factores externos determinan la ampliación
La integración europea se encuentra en la actualidad mayoritariamente dirigida por factores externos que establecen las prioridades para la UE. Sin embargo, se carece de un proyecto de integración atractivo al estilo del mercado único o la UEM, que reforzaría la cohesión política interna de la UE.
Tanto los ciudadanos como los Gobiernos quieren “más Europa” en el sentido de que acogerían de buen grado más acciones y representaciones colectivas para los campos menos integrados, la PESC/Perspectiva del Desarrollo Territorial Europeo y cuestiones de seguridad interna tales como la lucha contra el terrorismo y la delincuencia internacional. Esto no se corresponde necesariamente con el deseo de transferir competencias, crear un ejército europeo o ceder el control de las fronteras. Pero sin duda éstas son las áreas más dinámicas. Los nuevos miembros han descubierto también el valor añadido de la PESC y la Perspectiva del Desarrollo Territorial Europeo. Éste es un proceso interesante para los países que generalmente están a favor de un fuerte vínculo trasatlántico y que consideran a la OTAN, es decir, a EEUU, el principal garante de su seguridad.
La Estrategia de Seguridad Europea es el documento en el que convergen los intereses estratégicos de los 25. Se considera una buena base para un papel global y significativo de la UE. Sin embargo, entre los aspectos potencialmente controvertidos se incluyen: Rusia, los vecinos del Este, la regionalización de la PESC, tendencias a favor de diferentes velocidades/directorio (UE-3), la exportación de la democracia y la relación OTAN-UE.
Existen grandes simpatías hacia los procesos de reforma institucional sugeridos por el TCE en el ámbito de la PESC/la Perspectiva del Desarrollo Territorial Europeo. No obstante, mientras continúe el período de reflexión y no se decida el futuro del TCE tan sólo existen pasos mínimos hacia una implementación anticipada. Esto afecta tanto al Servicio Exterior Europeo como al ministro de Asuntos Exteriores de la Unión, temas tratados en profundidad en el capítulo sobre el papel de la UE en el mundo.
Al pedírseles que nombrasen cuestiones en las agendas nacionales de los 29 países que con el tiempo podrían llegar al nivel de la UE o influir en decisiones tomadas en su seno, muchos autores identificaron temas relacionados con la política exterior: las minorías y los vecinos (Hungría), la inmigración (Dinamarca, Francia, Irlanda y Malta), las tropas en Irak (Italia), la seguridad energética (Austria, Lituania y Malta), la pertenencia de pleno derecho a la Zona Schengen (Bulgaria, Estonia, Letonia y Eslovaquia) y la gobernanza mundial/internacional (Finlandia).
Aunque los factores externos parecen determinar cada vez más la integración europea y establecer las prioridades de acción de la UE, se carece de un proyecto de integración atractivo (al estilo del mercado único o la UEM). El objetivo de convertirse en un actor geoestratégico no puede movilizar suficientemente los recursos y la identificación política y garantizar así la efectividad, legitimidad y cohesión política que se espera de la Unión. Tal y como lo expresa el informe danés, la visión tradicional de Europa como “un proyecto común por la paz” se ha olvidado. La paz y la seguridad no son suficientes para justificar la existencia de la UE hoy por hoy. Los ciudadanos se centran en el modo en que la UE afecta sus vidas diarias, y en como pueden beneficiarse de ella. El ministro de Asuntos Exteriores describe esta tendencia hacia un enfoque más utilitarista con respecto a la UE como “la Europa realista del mañana en contraposición a la Europa idealista del ayer”.
Conclusiones
Perspectivas: el funcionalismo aún no ha muerto
Siguiendo la tendencia de las rondas de ampliación previas, el pragmatismo prevalece en cuanto a la dirección del proceso de integración y sus métodos. Faltan el pegamento y un proyecto visionario de integración a la vista. A principios de 2006 la UE se encuentra a sí misma en una situación desconcertante y con muchos cabos sueltos. Un escenario en el que la UE se encuentre atrapada no es improbable. Las múltiples elecciones en sus Estados miembros a nivel nacional o regional (en al menos 18 Estados miembros) en 2006/2007 también limita el margen de maniobra. La crisis política de la UE es, en gran medida, la crisis de los Estados miembros con muchos líderes y Gobiernos débiles. Aun así, existen atisbos de esperanza con respecto a que el TCE se termine ratificando y entrando en vigor.
La UE busca un nuevo equilibrio para poder sobrellevar su heterogeneidad y diversidad, volver a conectar con sus ciudadanos, hacer frente a los problemas de su finalidad, reconsiderar el significado de la consolidación y los límites de la UE en el futuro y por último, pero no por ello menos importante, descubrir el modo de proporcionar seguridad e impulsar sus ideas de gobernanza mundial y sus intereses en ella.
Los países recientemente adheridos a la UE parecen especialmente bien equipados para hacer frente al cambio y las exigencias de la competitividad. Ciertamente, la adhesión es tan sólo una condición, pero parece ser una crucial puesto que la preparación para la pertenencia exige un completo paquete de medidas de modernización que sacuden la totalidad de la economía y el Estado. Los nuevos miembros están embarcados en un proceso de reforma y todavía muestran el ímpetu de cambio del que otros carecen.
Con respecto a las prioridades y perspectivas de la UE para los próximos años, se tiene cierta conciencia de que se incluirán en la futura agenda de la UE reformas institucionales, con o sin el Tratado Constitucional. En línea con un enfoque pragmático, lo más probable es que esto se haga caso por caso y con un nivel de ambición relativamente bajo, al menos durante 2006. Más allá de las cuestiones de seguridad, los objetivos y problemas tratados en el proceso de Lisboa se convertirán en una de las principales prioridades para la UE y sus Estados miembros, así como para los países adherentes. Ambas partes del proceso de Lisboa, la competitividad y las exigencias de cohesión social, quedan reflejadas en las contribuciones de los países. Sin duda se discutirá en toda la UE un debate sobre estándares mínimos y corredores para tasas impositivas en toda la Unión, etc. Puede que exista el peligro de un estancamiento inherente al nuevo enfoque realista, no carismático y poco sistemático. No obstante, éste puede terminar produciendo, aun así, un progreso real y demostrar que el “funcionalismo” aún no ha muerto.
Dra. Barbara Lippert
Vicedirectora del Institut für Europäische Politik (IEP), Berlín
Timo Goosmann
Investigador asociado del IEP, Berlín