Tema1
La ayuda española se ha reducido drásticamente desde la crisis de finales de los 2000. Dicha caída alteró su distribución geográfica y sectorial y los principales canales de desembolso. En este análisis tratamos de ofrecer un perfil actualizado de la cooperación española.
Resumen
El perfil de la ayuda española ha cambiado sustancialmente en los últimos 10 años. Ésta ha pasado de dirigirse prioritariamente a América Latina mediante canales bilaterales y multilaterales como la ONU, a ampliar su presencia relativa en África, especializarse en su vínculo con la UE y destacar en sectores no tradicionales, como el de la seguridad. Este vínculo, que se fortalece tanto con la alta proporción de ayuda española desembolsada vía instituciones europeas como mediante un creciente número de operaciones de cooperación delegada de la UE en la AECID y la FIIAPP, cuestiona las bases institucionales tradicionales de la cooperación española.
Tras repasar las principales características de la cooperación europea, en este ARI detallamos las contribuciones españolas a la Unión y la ayuda delegada de la Unión en la cooperación española.
Análisis
Introducción
En los años 90 y primeros 2000, la cooperación española se caracterizaba por ser una ayuda concentrada en América Latina y el Caribe, fuertemente bilateral y diversificada (o incluso dispersa) en múltiples sectores. Aunque a partir de 2002 esta concentración desciende de manera clara y sostenida con respecto a otros donantes, España ha seguido distinguiéndose por su preferencia por Latinoamérica.2
A finales de los 2000 se produjo la crisis financiera y económica que forzó un cambio de ciclo económico y fiscal en España (y en varios otros países y regiones del mundo). lo que, a su vez, en el caso de España, resultó en un recorte de la ayuda del 68% entre 2009 y 2015. Dicho recorte no se repartió de forma homogénea entre todos los actores e instrumentos de la ayuda. La AOD canalizada a través de la UE, como se verá más adelante, no se vio alterada debido al sistema que determina la contribución de cada Estado miembro a la misma.
Los recortes aplicados desde 2009 necesariamente han alterado los patrones de distribución geográfica y sectorial de la ayuda española, por lo que, en este ARI, nos preguntamos si el relato de España como donante de los 90 y 2000 (y con una cierta prevalencia aún en nuestros días) sigue siendo válido para definir la cooperación española y en qué medida la UE es el factor que determina la nueva realidad de la ayuda española.
Para ello, repasaremos, en primer lugar, las principales características de la ayuda europea (tanto su volumen como su infraestructura institucional) para, en segundo lugar, detallar las contribuciones de España a los fondos europeos de ayuda al desarrollo y su reparto geográfico. En tercer lugar, repasaremos la actividad de España o, más concretamente, de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID) y de la Fundación Internacional y para Iberoamérica de Administración y Políticas Públicas (FIIAPP) como ejecutoras de la ayuda europea mediante las operaciones conocidas como de cooperación delegada. La última sección concluye y reflexiona sobre las implicaciones de estos datos.
La ayuda europea, esa cosa extraña
La UE es el mayor donante del mundo, responsable del desembolso de más del 50% de la ayuda oficial al desarrollo (AOD) global, según datos de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). Este esfuerzo es el resultado de la co-existencia de los programas bilaterales y multilaterales (no comunitarios) de los 28 Estados miembros –quizá pronto 27– y de una política europea de cooperación al desarrollo propiamente dicha.
En ese sentido, estaríamos hablando de una política semi-comunitarizada. Una parte de la AOD que se atribuye la UE consiste en las ayudas de los Estados miembros decididas y gestionadas en el nivel nacional aunque sobre la base de un cierto consenso entre Estados miembros y, a veces, bajo marcos de programación conjunta. Otra parte consiste en fondos gestionados por la Comisión Europea, el Fondo Europeo de Desarrollo (FED) y diversos instrumentos y programas con cargo al Presupuesto de la UE, que se nutren de las contribuciones obligatorias de los Estados miembros calculadas según parámetros que se revisan cada siete años y que dependen fundamentalmente del PIB de cada Estado.
Una característica adicional de la ayuda de las instituciones de la UE es que no ejecuta la totalidad de este gran volumen de fondos, que en 2017 ascendió a más de 16.400 millones de dólares, según datos de la OCDE. Parte de la ayuda europea es transferida, de nuevo, a las agencias u otros órganos de cooperación de los Estados miembros, en forma de la denominada cooperación delegada.
España, un gran contribuyente de los fondos europeos de ayuda
Pueden diferenciarse distintos perfiles de donantes en la UE. Por un lado, están las grandes economías europeas que son, por el sistema de cálculo de aportaciones a los fondos europeos, las que más aportan a los presupuestos europeos de ayuda. Los cinco primeros contribuyentes son, por este orden, Alemania, Francia, el Reino Unido, Italia y España. Entre 2013 y 2017 sumaron más de 48.000 millones de dólares de los cerca de 67.000 millones que las instituciones europeas recibieron de los Estados miembros para canalizar como AOD; esto es, el 72% de la ayuda europea. Podría pensarse que, dado el volumen de sus aportaciones a los fondos europeos, sus programas bilaterales o el resto de sus programas multilaterales podrían ser más discretos. No obstante, se trata también, por lo general, de los países en los que la ayuda canalizada vía instituciones europeas es también más baja con respecto a sus fondos totales de ayuda. Si para Francia la ayuda desembolsada vía instituciones de la UE aumenta hasta el 22%, para Alemania –primer donante europeo en términos absolutos– esta proporción desciende al 14% y para el Reino Unido al 10% (Figura 1).
Por otro lado, hay pequeños Estados miembros, tanto desde el punto de vista demográfico como desde el económico que, por tanto, realizan aportaciones modestas al presupuesto europeo. Malta, Chipre, Croacia, Letonia y Estonia canalizaron entre 2013 y 2017 entre 24 y 85 millones de dólares corrientes a las instituciones UE. Asimismo, por lo general, y al contrario de lo que ocurre con los grandes donantes, dichas contribuciones constituyen la parte del león de su presupuesto de ayuda –hasta el 79% en el caso de Chipre– (Figura 1).
Esto es, en términos generales, las grandes economías europeas son también los grandes donantes intra- y extra-europeos. Estos países suelen asumir un papel global que por lo general deriva en el establecimiento de lazos estrechos con los países en desarrollo y un papel activo en el sistema multilateral y de gobernanza global. Como resultado, el eje franco-alemán dedicó, entre 2013 y 2017, más de 150.000 millones de dólares a la AOD, de los cuales tan sólo 25.000 millones se desembolsaron vía instituciones europeas (Figura 1).
Existen, por supuesto, excepciones a este patrón general: la ayuda intra-europea de Malta, un pequeño donante, se sitúa en un porcentaje similar a la francesa, que está en el grupo de cabeza de la ayuda europea, con el 24% y el 22%, respectivamente.
España, un donante europeo “outlier”
En este sentido, el perfil de España, como también en parte el de Italia, escapa a estas dos categorías generales. Se trata de dos grandes contribuyentes a la ayuda europea –quinto y cuarto, respectivamente– en la que, además, vuelcan una proporción muy importante de su inversión en ayuda: el 37% de la ayuda italiana y el 43% de la española (Figura 1).
Esto es, la ayuda extra-europea de España asciende en 2013-2017 a 7.132 millones de dólares, una cantidad no muy superior a su ayuda intra-europea, de 5.273 millones de dólares (Figura 1).
Dados estos datos, y el importante recorte en la ayuda española extra-europea a partir de la crisis financiera de finales de los 2000, podría entenderse que el 43% de la cooperación española de este período se mantiene en el marco de los compromisos financieros obligatorios del país con la UE que es, precisamente, la institución que avala dicha contención del gasto público.Figura 1. Ayuda total y vía instituciones UE de los estados miembros (AOD neta total en millones de dólares acumulada en 2013-2017 o en % del total)
| AOD Total | Vía instituciones UE (en volumen) | Vía instituciones UE (en % de la AOD total) | |
|---|---|---|---|
| Alemania | 98.475 | 13.674 | 14 |
| Reino Unido | 91.816 | 9.589 | 10 |
| Francia | 51.949 | 11.426 | 22 |
| Suecia | 29.605 | 1.887 | 6 |
| Países Bajos | 29.605 | 2.982 | 11 |
| Italia | 22.310 | 8.225 | 37 |
| Dinamarca | 13.314 | 1.295 | 10 |
| España | 12.406 | 5.273 | 43 |
| Bélgica | 11.146 | 2.596 | 23 |
| Austria | 6.616 | 1.545 | 23 |
| Finlandia | 6.501 | 1.032 | 16 |
| Irlanda | 4.021 | 820 | 20 |
| Polonia | 2.722 | 1.760 | 65 |
| Luxemburgo | 2.031 | 174 | 9 |
| Portugal | 1.951 | 836 | 43 |
| Grecia | 1.407 | 902 | 64 |
| República Checa | 1.186 | 681 | 57 |
| Rumanía | 928 | 653 | 70 |
| Hungría | 776 | 376 | 48 |
| República Eslovaca | 479 | 317 | 66 |
| Eslovenia | 344 | 182 | 53 |
| Bulgaria | 269 | 195 | 73 |
| Croacia | 263 | 53 | 20 |
| Lituania | 260 | 175 | 67 |
| Estonia | 189 | 85 | 45 |
| Letonia | 134 | 73 | 54 |
| Malta | 101 | 24 | 24 |
| Chipre | 57 | 45 | 79 |
Nota: las aportaciones a instituciones de la UE incluyen el Fondo Europeo de Desarrollo (FED), la Comisión Europea y el Banco Europeo de Inversiones (BEI).
Fuente: OCDE, OECD.Stat; datos extraídos el 21 de marzo de 2019 a las 15:41.
El primer destino de la ayuda española es algo desconocido
Como refleja la Figura 2, un 39% de los gastos de España computados como AOD (234 millones de dólares anuales) no tiene un destino geográfico específico. Se trata fundamentalmente de gastos de estructura del sistema de cooperación, el apoyo a instituciones de formación, el mantenimiento de capacidades logísticas de la ayuda de emergencia y los costes administrativos de las instituciones encargadas de la gestión de la ayuda en sede y terreno.
El peso que actualmente tiene la ayuda no especificada geográficamente en la cooperación española es uno de los impactos de la crisis en la cooperación española. Mientras las partidas presupuestarias de carácter voluntario (gastos variables) se redujeron drásticamente, los costes administrativos (gastos fijos de personal y oficinas) lo hicieron en menor medida. Más aún, la posibilidad de usar las estructuras de la cooperación española para ejecutar ayuda por delegación de la UE pudo incluso justificar en parte ese desequilibrio.Figura 3. Desglose por sector de los gastos no especificados geográficamente (compromisos brutos de AOD corrientes, años 2013-2017, en millones de dólares corrientes y %))
| Sector / canal | Volumen | % | |
|---|---|---|---|
| Costes administrativos de los cuales: | 525,30 | 44 | |
| AECID | 383,29 | ||
| MAEC | 50,65 | ||
| Comunidades autónomas | 54,71 | ||
| Ayuntamientos | 18,01 | ||
| Universidades | 18,64 | ||
| Sectorialemente no especificado (1) | 327,53 | 23 | |
| Multisector (2) | 38,64 | 3 | |
| Respuesta de emergencia | 58,36 | 5 | |
| Otros (20 sectores <1%) | 255,68 | 21 | |
| Total gastos no especificados geográficamente | 1.205,50 | 18 |
(1) y (2) Según un análisis por actividad en la base de datos CRS, los gastos de los epígrafes “sectorialmente no especificado” y “multisector” son mayoritariamente subvenciones a ONG y universidades para actividades desarrolladas en España de temática muy amplia.
Fuente: OCDE, OECD.Stat, datos extraídos el 18 de enero de 2019
¿España, el socio europeo de América latina?
Como señalábamos más arriba, España se percibe como un donante volcado en América Latina y, por lo tanto, en los PRM, lo que, en buena medida, contraviene la doctrina que se instaló con la agenda de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM).
Los datos ofrecidos por la OCDE (Figura 2) así lo mostrarían: más del 37% de la ayuda se dirige a esta región,3 llegando al 19% en los países de África Subsahariana. En consecuencia, y dado el reparto por regiones de PRM y PMA, los PRM estarían absorbiendo el 43% de la cooperación española y los PMA poco más del 16%.
No obstante, los datos mostrados por la OCDE suelen identificar las instituciones europeas como un espacio multilateral más a través del cual los donantes UE distribuyen su ayuda. Esto lleva a ocultar, de algún modo, cómo se distribuyen geográficamente y por nivel de renta las contribuciones a la UE algo que, como acabamos de ver, asciende al 43% de la ayuda española para el período 2013-2017.
África Subsahariana es el primer destino de la ayuda española
Si asignáramos geográficamente ese 43% de la ayuda española que se canaliza vía instituciones de la UE nos encontraríamos con una foto un tanto diferente.4 La ayuda distribuida por las instituciones comunitarias se reparte entre un gran número de países y poniendo el acento en la vecindad Sur y Este, así como en la región subsahariana.
Así considerados, los datos de la ayuda española cambian sensiblemente: la ayuda dirigida a América Latina y el Caribe se reduce al 23%, situándose como la segunda región receptora tras África, que se colocaría en el primer puesto, con un 30% de la cooperación española. Seguirían Europa en desarrollo (15%) –dado el énfasis europeo en la vecindad Este– y Asia (14%), considerando, además, que la ayuda bilateral que no puede especificarse geográficamente desciende al 18%, desde el 39% que representa en la distribución inicial (Figura 4).
En el caso de la ayuda dirigida a África, a pesar de la importancia estratégica del Magreb tanto para España –reconocida en la Ley 23/1998 de Cooperación Internacional para el Desarrollo– como para la UE –en el marco de la política europea de vecindad–, es África Subsahariana la sub-región que está absorbiendo la gran mayoría de los fondos –más de 467 millones de dólares corrientes en el período 2013-2017, o casi el 26% de la ayuda total, frente a 86 millones dirigidos al Magreb, o menos del 5% de la ayuda total–.
Los PMA reciben el 20% de la ayuda española
Con este nuevo perfil, y teniendo en cuenta que la casi totalidad de los PMA se encuentran en África Subsahariana, la ayuda canalizada por España a PMA también aumenta. Para el período 2013-2017, la AOD neta total a este grupo se habría situado en algo más del 20% de la ayuda total, desde el 16% en la distribución inicial.
España, puente entre Europa y América Latina
A inicios de los 2010, España comenzó a realizar actividades de la denominada cooperación delegada. Según la definición que ofrece la AECID, “la Cooperación Delegada es una modalidad de provisión de Ayuda Oficial al Desarrollo(AOD) en la que una o varias agencias (“donantes silenciosos”) encomiendan a otra (“donante líder”) la realización de la totalidad o parte de las actividades que involucra la ayuda” (AECID, 2018). Esto es, las instituciones y recursos humanos del donante líder –en este caso, España– se emplean en la ejecución de fondos de AOD, en países receptores de ayuda según las clasificaciones de la OCDE, dotados por otro país u organismo supranacional.
Según datos de la OCDE, las instituciones europeas habrían delegado un total de 3.573 millones de dólares corrientes entre 2012 y 2017.5 España sería, según informan la AECID (2018) y la Comisión Europea, el tercer Estado miembro en el que más delega la UE, tras Alemania y Francia. Esto sería así por número de proyectos: España ejecutó en 2017 17 proyectos, Francia 66 y Alemania 60. Por volumen total de ayuda delegada, no obstante, si bien España ocupaba la tercera posición en 2013, desciende a la sexta en 2017, tras Alemania, Francia, Bélgica, el Reino Unido y los Países Bajos.6
El inicio y proliferación de este tipo de actividades por parte de la cooperación española no ha estado exento de polémica. Las críticas han ido dirigidas al hecho de que, en realidad, no se está haciendo un esfuerzo presupuestario en dotar ayuda española adicional y que se trataría, por lo tanto, de una forma de emplear instituciones y recursos de la cooperación que puedan haber quedado ociosos ante el fuerte recorte de la ayuda.
En cualquier caso, y aunque esto fuera cierto, la cooperación delegada también puede leerse en el marco del perfil europeo de la ayuda española. Según datos de AECID y de FIIAPP,7 desde 2010 la cooperación española ha firmado la gestión de 84 fondos de cooperación delegada en distintas modalidades (cooperación delegada, subvenciones o blending) que suman cerca de 608 millones de euros corrientes. Ejecutan estos fondos tanto la AECID como la FIIAPP. La primera acumula 51 acuerdos firmados por un importe total de cerca de 332 millones de euros mientras que la segunda es signataria de los 33 programas o proyectos restantes por valor de cerca de 276 millones de euros.
Tanto el número como el importe total de las operaciones de cooperación delegada ha ido en ascenso: de 700.000 euros gestionados en 2010 hasta un máximo de cerca de 147 millones en 2016. Aunque en 2017 se registra una leve caída, el año pasado los fondos se situaron en más de 102 millones de euros (Figura 5).
La distribución geográfica de la cooperación delegada ejecutada por España no es muy diferente de su ayuda bilateral (Figura 2). Los fondos delegados se ejecutan mayoritariamente en América Latina (el 58% de los fondos totales), en menor medida en África (el 30%) y, por último, en Asia (el 7%) (Figura 6).
Además, la totalidad de estos fondos provinieron de Europa, más concretamente de la UE y en su práctica totalidad (99%) de las instituciones de la UE. Sólo marginalmente se ejecutaron fondos de otros socios europeos como Alemania, Bélgica, Grecia y Luxemburgo (Figura 7).
El origen europeo y destino latinoamericano de los fondos delegados permitiría apoyar la idea –esgrimida frecuentemente en Bruselas– de que uno de los activos que España puede aportar a los espacios tanto europeo como iberoamericano es su función de puente entre las dos regiones.Figura 7. Entidad o país de origen de la delegación de fondos de ayuda (en miles de euros corrientes o en %; periodo 2010-2019)
| Volumen de fondos en miles de euros | % de los fondos totales | |
|---|---|---|
| Alemania | 2.124 | 0,35 |
| Bélgica | 2.000 | 0,33 |
| Grecia | 700 | 0,12 |
| Luxemburgo | 575 | 0,09 |
| Instituciones UE | 602.265 | 99,11 |
| Total | 607.664 | 100,00 |
Fuente: AECID, FIIAPP y cálculos propios.
España, un actor en el nexo seguridad-desarrollo
Particularmente en el caso de la cooperación delegada a la FIIAPP, una parte importante de los fondos delegados a la cooperación española se dedican a proyectos enmarcados en el sector de la seguridad –seguridad, resolución de conflictos, paz y seguridad, gobernabilidad, seguridad y lucha contra la droga, seguridad y lucha contra el crimen organizado–. Concretamente, en el período 2010-2019, éstos ascienden a algo más de 183 millones de euros, o el 30% de la cooperación delegada total, una proporción muy superior a la que recibe este sector de la AOD española, según datos de la OCDE.
El 38% de estos programas se ejecutaron en América Latina, el 35% en África y el 16% en Asia. Los mayores volúmenes de fondos se canalizaron en programas supranacionales latinoamericanos o africanos, aunque también destaca una operación de 30 millones de euros en Myanmar –para un proyecto de reforma de la policía– (Figura 8).
Conclusiones
La ayuda española es menos latinoamericana, más africana y mucho más europea de lo que se suele pensar si se tiene en cuenta el desglose geográfico de sus contribuciones a la UE computadas como AOD. Esta realidad coincide con la presencia internacional de España según los datos desagregados del Índice Elcano de Presencia Global (Olivié y Gracia, 2017). España está más presente en países geográficamente próximos que en Latinoamérica, a pesar de la cercanía lingüística y cultural.
Por otra parte, las cifras de la cooperación que la UE delega en España, aunque relativamente pequeñas, vuelven a posicionar al país como un puente entre Europa y América Latina. Además, indican que la cooperación española es un actor relevante en el ámbito de la seguridad.
Esta realidad no parece corresponderse con el marco institucional y estratégico de la cooperación española, el cual se construyó mientras crecía a un ritmo muy rápido la ayuda bilateral y la multilateral voluntaria, y las contribuciones a la ayuda comunitaria tenían menos importancia. Así, el Plan Director de la cooperación española no establece prioridades sobre la aportación de capacidades técnicas españolas para la gestión de fondos de ayuda de la UE (cooperación delegada) y ni siquiera aborda sectores de la cooperación en los que España se está especializando de facto, como la reforma del sector de la seguridad (MAEC, 2018).
Habida cuenta del peso de la UE en la ayuda española y el de España en la ayuda europea, los próximos ejercicios de planificación de la cooperación española posiblemente deberían prestar más atención al establecimiento de una posición española en la política europea de cooperación y a la complementariedad de la ayuda gestionada en el nivel nacional con el presupuesto de la UE y las capacidades de otros Estados miembros. Más aún, cabría esperar el establecimiento de una visión estratégica de España como donante europeo, particularmente en este momento en el que la arquitectura financiera de la UE está en revisión y el Estado miembro más influyente en esta política abandona la Unión. A este respecto, cabe señalar que el Reino Unido, con una contribución similar a la de Italia, forjó su influencia a partir de su desempeño como donante bilateral y la importancia política atribuida a la ayuda en el ámbito nacional.
Iliana Olivié
Investigadora principal y coordinadora del Proyecto Índice Elcano de Presencia Global | @iolivie
Aitor Pérez
Investigador senior asociado, Real Instituto Elcano | @aitor_ecoper
Referencias bibliográficas
AECID (2018), “Coordinación, eficacia e impacto. Las claves de la financiación europea delegada a España”, Cooperación Española, diciembre.
Larrú, José María (2019), “Cumplimientos e incumplimientos en la Cooperación Española: un análisis comparado”, ARI nº 21/2019, Real Instituto Elcano, 15/II/2019.
MAEC (2018), V Plan Director de la Cooperación Española 2018-2021, Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación.
Olivié, Iliana, y Manuel Gracia (2017), “España en el mundo: análisis en base al Índice Elcano de Presencia Global 2016”, ARI nº 85/2017, Real Instituto Elcano, 6/XI/2017.
Olivié, Iliana, y Aitor Pérez (2019), “España: la paradoja de un donante cumplidor”, ARI nº 14/2019, Real Instituto Elcano, 4/II/2019.
1 Este análisis y los debates relacionados que ha organizado el Real Instituto Elcano en Madrid forman parte de una serie de “diálogos de desarrollo sostenible” que cuentan con financiación del Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación.
2 Mientras el peso de Latinoamérica en la AOD española estaba por encima del 50% en los 80 y 90, a partir de 2002 este porcentaje se reduce de forma sostenida hasta situarse alrededor del 20% en la década de 2010. Sin embargo, estos porcentajes siguen siendo muy altos en comparación con otros donantes del CAD. Para profundizar en estos y otros datos sobre la cooperación española en perspectiva histórica, véanse Larrú (2019) y Olivié y Pérez (2019).
3 Conviene tener en cuenta que, además, en 2016 se ejecuta un programa de condonación de deuda con Cuba que eleva la AOD neta española a 4.224 millones de dólares en ese mismo año y que sitúa a Cuba como primer receptor de ayuda española, con 1.062 millones de ayuda bruta media en 2016-2017, según datos de la OCDE.
4 La “imputación” geográfica de la ayuda española canalizada vía instituciones europeas se ha realizado sumando al volumen desembolsado bilateralmente por España a cada país o región el desembolso neto de las instituciones de la UE al mismo país o región ponderado por la aportación española al presupuesto de la UE. El valor de dicha aportación española es la proporción del desembolso español en AOD neta vía instituciones de la UE respecto del desembolso de AOD neta total de las instituciones de la UE en el mismo año.
5 El volumen delegado en 2017 asciende según la misma fuente a 1.022 millones de dólares corrientes, algo más del 6% de la ayuda total canalizada por las instituciones europeas.
6 Los autores agradecemos los datos de la Comisión Europea facilitados por Uros Vajgl, del Ministerio de Asuntos Exteriores de Eslovenia.
7 Los autores agradecen muy sinceramente la ayuda de Lucía Chicote, Tobías Jung, Daniel Masegoso y Rodrigo Tilve en la provisión y explicación de los datos de cooperación delegada gestionados por AECID y FIIAPP.
