Tema: Este ensayo analiza la respuesta del sistema nacional de inteligencia del Reino Unido al 11-S y ofrece algunos comentarios preliminares sobre las implicaciones de los ataques del 7-J en Londres.
Resumen: Este estudio, analiza la inteligencia y el contraterrorismo nacional en el Reino Unido posteriores al 11-S, haciendo hincapié en el contraterrorismo respaldado por la inteligencia. Además, ofrece un análisis inicial provisional de las implicaciones de los atentados perpetrados el 7 de julio en Londres, en los que se presume la inexistencia de inteligencia previa.
Análisis
Introducción
La importancia de la inteligencia en el contraterrorismo estriba en tres factores principales: (1) su función en la prevención y desbaratamiento de la actividad terrorista; (2) su función en las investigaciones posteriores al incidente; y (3) su aportación a las medidas de seguridad preventivas / de protección. El presente análisis se centrará principalmente en la inteligencia y el contraterrorismo en el Reino Unido posterior al 11-S, donde se otorga prioridad al contraterrorismo respaldado por la inteligencia. Además, tambieén ofrece un análisis inicial provisional de las implicaciones de los atentados del 7 de julio de 2005 en Londres, donde se presume la inexistencia de inteligencia previa.
El trabajo no entrará en el debate intenso que se está llevando a cabo en el Reino Unido acerca de la inteligencia y los indicios de un programa de armas de destrucción masiva iraquí (WMD, por sus siglas en inglés), dado que posee escasa relevancia para un debate sobre inteligencia relativo a sospechosos de terrorismo o instalaciones situadas en territorio nacional británico, ya que pueden ser objeto de supervisión directa y acciones investigadoras.
En abril de 2004, el Gobierno aceptó la propuesta de las agencias de contraterrorismo (CT), en virtud de la cual la política de contraterrorismo internacional británica («Contest») debería hacer hincapié en cuatro áreas:
(1) Prevención – abordando las causas subyacentes del terrorismo, tanto aquí como en el extranjero. Ello significa, entre otras cosas, garantizar que los ciudadanos musulmanes disfruten de la plena protección que les confiere la ley y puedan ser íntegramente partícipes de la sociedad británica.
(2) Persecución – utilizando la inteligencia, desmantelar y apresar a los terroristas con la máxima eficacia. El Reino Unido ha incrementado la colaboración y la compartición de inteligencia entre gobiernos y organismos públicos de todo el mundo, encargados de velar por el cumplimiento de las leyes. A nivel nacional, el Gobierno pretende aumentar la seguridad de las fronteras del Reino Unido, dificultar la usurpación de identidad y restringir el acceso de los terroristas a las fuentes de financiación.
(3) Protección – garantizando la instauración de precauciones de seguridad razonables, incluyendo las necesarias para hacer frente a una amenaza de armas químicas, biológicas, radiológicas y nucleares (CBRN, por sus siglas en inglés), es decir, desde medidas físicas en los aeropuertos hasta el establecimiento de Asesores de Seguridad en Contraterrorismo (CTSA, por sus siglas en inglés) en cada cuerpo de policía.
(4) Preparación – asegurándose de que el Reino Unido cuente con las personas y los recursos necesarios para responder con eficacia a las consecuencias de un ataque terrorista. (Datos facilitados por Sir David Omand, Coordinador de Inteligencia y Seguridad, en el discurso ofrecido en el Real Instituto de Servicios Unidos de Londres (RUSI), el 1/7/04).
Evidentemente, los servicios de inteligencia británica desempeñan unos papeles clave en los apartados de Persecución y Prevención.
Sin embargo, las limitaciones de la función de la inteligencia en el contraterrorismo deben ser minuciosamente entendidas y los ejemplos siguientes ilustrarán este punto. Por lo que respecta al 11-S, las agencias estadounidenses de inteligencia habían recibido cierta información pertinente con anterioridad al 11-S, pero, o se equivocaron a la hora de valorar su importancia, o no supieron compartirla. Cuando el Gobierno británico desplegó 400 tropas en Heathrow, en una alerta enviada por el servicio de inteligencia en febrero de 2003, que poseía indicios que apuntaban a un posible ataque, el Primer Ministro Tony Blair emitió posteriormente un comunicado sobre el despliegue de tropas, según el cual «… a fecha de hoy desconocemos si el atentado era una amenaza real y lo frustramos o si no fue más que un error.» (The Times, 29/3/04). Sin embargo, la fuente de inteligencia poseía solvencia contrastada y la prioridad de la política contraterrorista era proteger al público. El atentado de Madrid que se perpetró en marzo de 2004 fue un ataque a gran escala en múltiples emplazamientos, sin signos previos aparentes de actividad terrorista, pero con cierta inteligencia pertinente disponible, aunque no plenamente compartida. Según comentarios de un experto sobre inteligencia en terrorismo: «… el blanco de este objetivo de inteligencia –un complot terrorista individual– carece de las dimensiones y firmas de la mayoría de los objetivos restantes, desde programas de armas nucleares hasta inestabilidad política…» y «… la inteligencia específica para los complots terroristas suele ser inalcanzable» (P. Pillar, en A.K. Cronin y J.M. Lendes, (eds), Attacking Terrorism – Elements of a Grand Strategy, Georgetown UP, Washington DC, p.115-139).
Aparentemente, la citación anterior también podría aplicarse a los atentados de Londres del 7 de julio de 2005. Dichos ataques son un crudo recordatorio de los problemas inherentes a la inteligencia contraterrorista. Para cualquier tipo de acción preventiva deberá existir al menos uno de los siguientes elementos: alguna modalidad de objetivo o amenaza en un momento concreto, una persona o personas cuya actividad levante «sospechas» (quizás compras de componentes relacionados con artefactos explosivos improvisados –IED–) o datos de intercepción de comunicaciones.
Según la información actual publicada en la prensa, los ataques de Londres habían sido claramente planificados de antemano, guardaban una correlación temporal y contaron con la participación de una pequeña «célula» integrada por unas cuatro o más personas. Los lugares donde se perpetraron los ataques interrumpieron eficazmente el tráfico rodado y el transporte metropolitano en la céntrica Zona Uno de Londres. Los ataques también produjeron alteraciones en las rutas de tren y en el acceso a las estaciones de la línea principal de Londres. Obviamente, los organismos de CT del Reino Unido ya habían tenido en cuenta el período de la Cumbre G8 como un momento propicio para convertirse en blanco de terroristas internacionales y se desplegaron un gran número de recursos de CT alrededor de Gleneagles, en Escocia. La propia ciudad de Londres ha sido considerada por las autoridades de CT como un objetivo «icónico» natural para los terroristas, tal como pusieron de manifiesto los anteriores bombardeos del IRA en la capital y, por lo tanto, ya era objeto de una política de mayor percepción y clarividencia, unas medidas de supervisión contrahostiles intensivas, control y seguimiento de sospechosos por parte de la inteligencia, así como de unas reforzadas medidas de seguridad destinadas a la protección y la prevención. Sin embargo, sin disponer de ningún objetivo aparente ni de inteligencia temporal concreta, resulta difícil vislumbrar qué otras acciones de mitigación se podrían haber emprendido. Este artículo analiza la respuesta del sistema nacional de inteligencia del Reino Unido al 11-S y ofrece algunos comentarios preliminares sobre las implicaciones de los ataques del 7-J en Londres.
Sistema de inteligencia nacional británica
Hasta la promulgación de la Ley de los Servicios de Inteligencia de 1994, los servicios británicos de inteligencia y seguridad existían en una especie de «limbo» donde el Gobierno rechazaba cualquier debate abierto acerca de sus funciones, a pesar de su historial, que se remonta a principios del siglo XX. La «comunidad» de inteligencia británica puede describirse como una estructura jerárquica piramidal. En la parte superior figura el Servicio de Seguridad (MI5, contraterrorismo nacional, contraespionaje y ayuda en la contrarrestación de los delitos graves y el crimen organizado), el Servicio Secreto de Inteligencia (MI6, inteligencia extranjera), el Cuartel General de Comunicaciones con el Gobierno (GCHQ, por sus siglas en inglés, ELINT o sistemas de satélites para la observación electrónica de la Tierra y SIGINT, cuando la inteligencia procede de las señales electromagnéticas) y el Personal de Inteligencia de Defensa (DIS, inteligencia militar, que incluye aspectos de contraterrorismo). El Servicio de Seguridad cuenta con la colaboración, en el primer nivel, del trabajo de recopilación de inteligencia de la Delegación Especial de la Policía Metropolitana de Londres. En marzo de 2004 se publicaron unas nuevas directrices sobre el trabajo de las Delegaciones Especiales, que ponen claramente de manifiesto que el contraterrorismo seguía siendo la prioridad clave de la Delegación Especial y que toda la inteligencia sobre terrorismo que ésta obtuviera se pondría a disposición del Servicio de Seguridad, como organismo rector. Además, el Servicio de Seguridad establece las prioridades relativas a la recopilación, por parte de la Delegación Especial, de inteligencia contraterrorista y de otras modalidades de seguridad nacional.
En el segundo nivel aparecen las Delegaciones Especiales provinciales de policía y demás agencias y organismos, como el Departamento de Aduanas e Impuestos Especiales y de Inmigración y Nacionalidad. Todas las Delegaciones Especiales de policía proporcionan lo que se denomina la «hebra de oro», que enlaza el deber público de cooperar con la policía con el proceso de contraterrorismo. Las Delegaciones Especiales de los cuerpos provinciales de policía han estado «aunando» sus recursos a través del desarrollo de Células Regionales de Inteligencia para potenciar su eficacia, con posterioridad al 11-S, especialmente por lo que respecta al aumento del flujo de información procedente de las áreas locales. Esta regionalización de capacidad dentro de la policía se desarrollará a lo largo de un nivel limitado de despliegue regional rutinario de activos del MI5. Las conexiones entre la tarea antiterrorista y el manejo de los delitos penales y el crimen organizado, en aquellos casos en que los terroristas financien sus actividades con el producto de la comisión de delitos, se fortalecerán mediante la reciente designación del exdirector del MI5, Sir Stephen Lander como Director de la futura agencia para la lucha contra la delincuencia organizada (Serious and Organised Crime Agency , SOCA). La SOCA asumirá las funciones del Servicio de Inteligencia Criminal Nacional (National Criminal Intelligence Service, NCIS), la Oficina Criminal Nacional (National Crime Squad, NCS), la División de Investigaciones del Servicio de Aduanas e Impuestos Especiales (Customs & Excise Investigations División), servicio que actualmente se conoce con el nombre de HM Revenue & Customs, y algunas pequeñas unidades nacionales especializadas en delitos.
Retroalimentando el primer y segundo nivel figuran una serie de organismos especializados, como la Dirección de Seguridad en el Transporte (Transportation Security Directorate, TRANSEC) del Ministerio de Transportes y la Oficina para la Seguridad Civil Nuclear. La amenaza del terrorismo químico, biológico, radiológico, nuclear (CBRN, por sus siglas en inglés) también ha desembocado en la inclusión de una serie de especialistas adicionales en este segundo nivel. Por ejemplo, personal del servicio sanitario especializado en epidemiología y toxinas de la Agencia de Protección Sanitaria.
El desarrollo más significativo del elemento analítico de la gestión británica del terrorismo fue el establecimiento, en junio de 2003, del denominado Joint Terrorism Analysis Centre (JTAC). El JTAC opera bajo la autoridad del Director General del MI5 y representa una acción concreta para derribar las barreras institucionales entre los organismos y agencias de inteligencia mediante los procesos de coubicación de analistas de todas las agencias de inteligencia y demás organismos especializados, creando, de este modo, una nueva identidad compartida a través de la adhesión al JTAC, cuyo cometido es proporcionar estudios a largo plazo de terrorismo internacional, por ejemplo, sobre el problema de la inmolación y las evaluaciones inmediatas de las amenazas actuales. El Gobierno concibe el JTAC como el centro de excelencia y pericia del Reino Unido sobre la amenaza del terrorismo internacional y hacia el otoño de 2003, el JTAC gestionaba una media semanal de 100 acciones de inteligencia contra amenazas concretas en todo el mundo.
La utilidad directa de la inteligencia en relación con los requisitos de respuesta es un factor muy variable. Evidentemente, si los grupos terroristas facilitan, como hizo en su momento el IRA, amenazas codificadas con ciertos detalles relativos a la hora y lugar del atentado o si los sospechosos proporcionan detalles similares, ello permitirá a los servicios de emergencia concretar bastante sus estrategias de respuesta. Sin embargo, tal como declaró el Director de la CIA, George Tenet, a la Comisión Independiente en América, existían sobrados indicios de un ataque terrorista de gran magnitud antes del 11-S, pero las advertencias eran «…exasperadamente breves con respecto a los datos procesables.» (The Times, 25/3/04). En el caso de la intercepción y el rastreo del MV Nisha que efectuaron la policía británica y personal militar delante de las costas de la Isla de Wight, en diciembre de 2001, por contener presuntas sustancias químicas peligrosas para la fabricación de armas biológicas, la inteligencia no fue «específica del buque», sino que el Nisha era el único barco cuya ruta de procedencia y hora de llegada a aguas británicas coincidía con la limitada inteligencia disponible. La decisión de interceptarlo se basó en la prioridad que se otorga al hecho de garantizar la seguridad pública mediante acciones preventivas, siempre que ello sea posible. Según declaraciones del Primer Ministro Blair: «…incluso si la posibilidad de dicha amenaza es remota, nosotros actuamos» (extracto de noticias de la BBC TV y entrevista con SIO sobre el caso Nisha).
Se infiere claramente de las múltiples reseñas publicadas en prensa sobre las circunstancias que dieron lugar a los arrestos y a partir de las pruebas del tribunal que el trabajo de SIGINT del GCHQ, MI5 y MI6 está realizando una aportación principal a la alteración y desmantelamiento de las operaciones contra los sospechosos de delitos de terrorismo. No obstante, también se utilizan métodos tradicionales de penetración más arraigados y se recurre a la gestión de las fuentes de inteligencia humana, aunque naturalmente no cabe esperar la existencia de detalles confirmados al respecto. Sin embargo, el Secretario de Interior Charles Clarke observó que, en relación con los arrestos y detenciones de sospechosos terroristas, «… en muchas de estas cuestiones la inteligencia se aporta no a través de la intercepción ni por medio de escuchas telefónicas, sino gracias a la colaboración de individuos dentro de las organizaciones en cuestión que facilitan información sobre los hechos» (pruebas presentadas ante el Comité Parlamentario en enero de 2005).
Después del 11-S, el Servicio de Seguridad también se ha vuelto más visible públicamente a través del papel que desempeña en la prestación de asesoramiento preventivo/protector al sector industrial y comercial más generalizado, así como al público en general. Esta función se canaliza, en primer lugar, a través del Centro Asesor de Seguridad Nacional gestionado por el Servicio de Seguridad y vinculado a una red nacional de asesores especialistas en contraterrorismo policial. En segundo término, gracias al paso sin precedentes que ha dado el Servicio de Seguridad con la publicación de su propia web de acceso público: (www.mi5.gov.uk).
Inteligencia contraterrorista e implicaciones de los atentados terroristas del 7-J en Londres
Las agencias de CT del Reino Unido, con frecuencia, hacen alusión a la valiosa colaboración obtenida por parte de los estados miembros de la UE (como por ejemplo España) los EE.UU. y otros países en el seguimiento de los movimientos realizados por individuos sospechosos. Sin embargo, antes del 7-J, el MI5 ya se planteaba el problema del «terrorista limpio», como el suicida frustrado recientemente condenado (febrero-marzo de 2005) Saajid Badat, con nacionalidad británica y sin historial delictivo, quien además llevaba aparentemente una vida ejemplar. De hecho, la superintendencia del Comité de Inteligencia y Seguridad del Reino Unido, en abril de 2005, declaró que la «… necesidad de abordar la amenaza de estos individuos es el motivo principal por el que actualmente el Servicio de Seguridad está siendo objeto de una ampliación significativa» (Informe Anual 2004-05 del Comité de Inteligencia y Seguridad, abril de 2005). En conjunto, el MI5 destinará el 69% de su contingente de recursos netos al CT. De este 69%, el 49% se dirigirá al terrorismo internacional y el 21% a la lucha contra el terrorismo irlandés. Además, la Iniciativa de Colaboración entre los servicios de seguridad e inteligencia pretende maximizar el uso eficaz de los recursos de todos estos servicios. El JWI cuenta con el respaldo de la iniciativa SCOPE para elaborar «… un sistema de información seguro basado en la web… (entre) … los diez principales productores y consumidores de inteligencia del Reino Unido» (Ibid).
Por lo tanto, podría argüirse que, sobre el aspecto desbaratador del uso de la inteligencia, el Reino Unido ya estaba haciendo probablemente todo aquello que se hallaba dentro de sus posibilidades, dado el período de rodaje necesario para la selección y formación del nuevo personal. En cuanto al aspecto de protección de la seguridad del trabajo de inteligencia, el NSAC y otros organismos como, por ejemplo, la Delegación Científica del Ministerio del Interior (Home Office Scientific Branch (HOSB)) examinan la utilidad de una serie de contramedidas, como los dispositivos de registro corporal y los sistemas de detección de sustancias. Sin embargo, su viabilidad en un rápido sistema de tráfico masivo multiemplazamiento, como es el caso de la red suburbana de Londres, es motivo de debate, aunque sin duda estas medidas se replantearán durante el período posterior a los recientes ataques.
Conclusiones: Se ha subrayado que «… el valor más importante y directo de la inteligencia en contraterrorismo consiste en proporcionar un aviso táctico preventivo de una acción terrorista (aunque)… ello podría no derivarse en una acción de resultados palpables inmediatos, como por ejemplo el arresto de terroristas o la confiscación de su material» (M. Herman, Intelligence and National Security, 18 (4), 2003, p. 42). Este comentario concuerda plenamente con el actual énfasis británico de la primacía otorgada al uso de la inteligencia para la protección del público, desbaratando las actividades de los terroristas, aunque con ello se reduzcan las oportunidades de recabar pruebas para su posterior presentación ante un tribunal. Hasta el 7-J, las agencias de CT británico habían conseguido desbaratar una serie de acciones significativas basadas en la inteligencia en el ámbito del terrorismo internacional, tal como demostró la condena contra Kamel Bourgass dictada en abril de 2005 en relación con el caso «rycin».
En esta fecha tan preliminar, la reflexión sobre las implicaciones de la inteligencia del 7-J deberán ser necesariamente provisorias, aunque presuntamente se carecía de inteligencia útil que permitiera frustrar la tentativa. Si estos terroristas, de hecho, son personas sin antecedentes en el sentido de que han pasado totalmente inadvertidos por los organismos de inteligencia, la decisión ya adoptada por el MI5 de recabar más información procedente de la propia comunidad, a través de todos los medios, incluyendo la capacidad de inteligencia humana (HUMINT), será la correcta, a más largo plazo. Sin embargo, si los terroristas se identifican posteriormente como personas conocidas como ya integrantes de una red vinculada a al-Qaeda, se plantearán diferentes tipos de preguntas en relación con las posibles brechas existentes en los movimientos, modus operandi del servicio de inteligencia o cuestiones relacionadas, quizás, con los controles fronterizos y de inmigración.
Frank Gregory
Cátedra Jean Monnet en Integración Política Europea, Escuela de Ciencias Sociales de la Universidad de Southampton