Tema
El Fondo Monetario Internacional necesita crear una red financiera de seguridad global más equitativa e inclusiva.
Resumen
La aparición frecuente de las crisis financieras internacionales exige que se establezca una red mundial de seguridad financiera. La actual incluye al Fondo Monetario Internacional (FMI), los sistemas de financiación regionales, los acuerdos de canje bilaterales y las reservas de divisas de los distintos países. Tras el estallido de la crisis financiera mundial y de la pandemia del COVID-19, la red de seguridad actual se enfrenta a un riesgo de fragmentación. Con el fin de afrontar los numerosos retos que se plantean, sugerimos crear una red mundial de seguridad financiera más equitativa e inclusiva para proporcionar asistencia técnica a los países que lo necesiten. Nuestras propuestas normativas son las siguientes: 1) impulsar la reforma de las fuentes y cuotas de financiación del FMI y consolidar la posición de referencia del Fondo en el seno de la red mundial de seguridad financiera; 2) ampliar la cobertura y optimizar la función de los sistemas de financiación regionales; 3) usar el FMI de plataforma para fortalecer la colaboración entre distintos niveles; y 4) evitar riesgos nuevos derivados de las nuevas monedas digitales (soberanas).
Análisis[1]
1. El reto
Ante el aumento de la incertidumbre económica mundial y la aparición frecuente de crisis financieras internacionales, cobra una mayor importancia reforzar la red mundial de seguridad financiera. La red actual incluye cuatro partes: la primera son las reservas de divisas de cada nación; la segunda, los acuerdos de canje bilaterales entre países; la tercera, los sistemas regionales de financiación y, la cuarta, el FMI a nivel multilateral. La red mundial de seguridad financiera está más fragmentada en la actualidad y las regiones y los países concretos tienen acceso a asistencia financiera de distintos tipos y distinta cuantía (Denbee et al., 2016). La red actual no es capaz de garantizar la estabilidad del sistema financiero mundial ni puede hacer frente a los riesgos financieros sistémicos, sobre todo tras la experiencia de la crisis financiera mundial y la pandemia del COVID-19. En la actualidad, la red es más bien un pastiche poco eficiente sin un diseño sistemático (Shafik, 2015) y su estructura se enfrenta a los cinco problemas que detallamos a continuación.
En primer lugar, acumular reservas de divisas no es eficiente y cada vez hay un riesgo mayor de ser sancionado por países poderosos como Estados Unidos (EEUU), pese a que las reservas de divisas de los países individuales siguen siendo un componente importante de la red mundial de seguridad financiera.
En cualquier caso, la acumulación de reservas conlleva varios problemas. El primero es que el coste derivado del mantenimiento de las reservas es elevado y su rendimiento es reducido. La mayoría de los activos que conforman las reservas son bonos soberanos de baja rentabilidad y bajo riesgo que están expuestos a riesgos cambiarios y riesgos relacionados con la valoración. Por ejemplo, de 2022 a 2023, la Reserva Federal subió los tipos de interés 13 veces consecutivas, con el consiguiente desplome en el precio de los bonos del Tesoro estadounidense. Los países de mercados emergentes que invierten una gran parte de sus reservas de divisas en bonos del Tesoro estadounidense sufrieron fuertes pérdidas de valoración. En segundo lugar, las reservas de divisas se distribuyen de manera muy desigual entre las distintas regiones. Además, en algunas ocasiones, incluso los países con abundantes reservas se muestran reticentes a utilizarlas para intervenir en el mercado de divisas. Por ejemplo, durante la crisis financiera mundial, nueve de las mayores economías emergentes se abstuvieron por completo de echar mano de sus reservas (Shafik, 2015). El motivo principal es que consideraban que las reservas de divisas eran su seguro principal y se muestran reticentes a utilizarlas salvo en caso de absoluta necesidad.En tercer lugar, se ha incrementado el riesgo de recibir sanciones. Tras el inicio del conflicto entre Rusia y Ucrania, EEUU congeló los activos de reserva en divisas del banco central ruso. En consecuencia, otros países emergentes empezaron a preocuparse por la seguridad de sus propios activos en el extranjero, de modo que ya están reduciendo sus inversiones en bonos del Tesoro estadounidense e incrementando sus reservas de oro.
El segundo problema es que las líneas swap de la Reserva Federal pueden llegar a ocupar el puesto principal en la red mundial de seguridad financiera, sustituyendo por tanto al FMI y otros sistemas regionales de financiación. Durante la crisis de las hipotecas basura en EEUU y la crisis de la deuda soberana en Europa, la Reserva Federal inyectó dólares a través de canjes bilaterales en dólares estadounidenses para paliar la escasez de liquidez en el mercado extraterritorial del dólar. Estas nuevas líneas swap implantadas por la Reserva Federal aportaron liquidez a su debido tiempo y sirvieron para estabilizar tanto los mercados financieros mundiales como los movimientos transfronterizos de capitales, de modo que se consiguió evitar una crisis en toda regla para la financiación en dólares. La historia se repitió de una manera similar durante la pandemia de 2020. Estos episodios pusieron de relieve la importancia de contar con un prestamista internacional de última instancia (Carstens, 2021).Sin embargo, fueron pocos los países que sacaron partido de estas líneas swap (McCauley & Schenk, 2020). Las permutas cambiarias de la Reserva Federal son exclusivas y se ofrecen únicamente a bancos centrales de países desarrollados que mantengan estrechas relaciones económicas, comerciales, financieras y militares con EEUU, como son el Banco Central Europeo (BCE), el Banco de Inglaterra, el Banco de Japón y el Banco de Canadá. Los únicos países emergentes que tuvieron la oportunidad de cerrar un acuerdo de permuta cambiaria con EEUU fueron Brasil y México. Economías emergentes importantes como China y la India no pueden recurrir a esa vía (Zhang & Chen, 2023), lo que resulta problemático. El BCE y el Banco Popular Chino también están implantando acuerdos de canje, pero no son tan eficaces como los de la Reserva Federal para solventar la escasez de liquidez. Por ejemplo, cuando estalló la crisis de la deuda en Europa, se produjo un gran flujo de fondos desde los Estados miembros con una mayor fragilidad financiera hacia los relativamente estables. La balanza de pagos de todos los Estados miembros se polarizó de un modo drástico. Los bancos comerciales tuvieron que recurrir a sus bancos centrales nacionales para compensar la ausencia de mecanismos transfronterizos de financiación. En consecuencia, se produjo una rápida expansión de los desequilibrios en el sistema de compensación del BCE. Si bien es cierto también que el objetivo 2 ayudó a contener la crisis. Por lo tanto, en el futuro necesitamos contar con una red mundial de seguridad financiera que no dependa en exclusiva de la Reserva Federal (Carstens, 2021).
En tercer lugar, los sistemas regionales de financiación no están capacitados para llevar a cabo una supervisión sólida y exhaustiva de carácter macroeconómico y “macroprudencial”. El surgimiento de importantes crisis financieras a nivel internacional siempre da pie a la creación y el desarrollo de sistemas regionales de financiación, pero, una vez capeada la crisis, la evolución de esos sistemas se ralentiza. Si lo comparamos con el Mecanismo Europeo de Estabilidad, el proceso de la Iniciativa de Multilateralización de Chiang Mai (CMIM) adolece de los siguientes problemas. El primero es que la financiación de la iniciativa resulta insuficiente y la eficiencia de sus operaciones es escasa. Además, los préstamos de la CMIM se centran sobre todo en las necesidades de financiación a corto plazo, mientras que su vencimiento es relativamente breve (Banco Asiático de Desarrollo, 2019). El segundo es que, a raíz de las limitaciones impuestas por la escasa capacidad de supervisión para evitar riesgos morales, la CMIM exige que, cuando la financiación supere una proporción determinada, el país prestatario se atenga a las condiciones del FMI para recibir préstamos. El tercero es que la falta de confianza entre los países de la región dificulta el desarrollo de una red de seguridad financiera regional que de verdad sea autónoma e independiente (Gao et al., 2024).
El cuarto problema es que el FMI se enfrenta a serios problemas en los ámbitos de la escala de la financiación, la composición de los recursos y la asignación de cuotas, lo que socava su posición central en la red mundial actual de seguridad financiera: (1) la capacidad de préstamo actual del FMI resulta insuficiente para lidiar con las crisis financieras sistémicas a nivel mundial; (2) dentro de la financiación total, la proporción de la financiación permanente del FMI sobre la base de cuotas es demasiado baja. Dicho de otro modo, los préstamos del FMI dependen en gran medida de fuentes de financiación temporales que, a la larga, acabarán haciendo mella en la legitimidad del FMI; (3) las estructuras rectoras del FMI no reflejan ni la situación actual ni la pujanza de los mercados emergentes y los países en desarrollo. El poder del voto en el FMI depende de la cuota de los Estados miembros, pero algunos mercados emergentes y países en desarrollo importantes carecen de representación significativa (Gao, 2023); y (4) las políticas de condiciones del FMI para la concesión de préstamos son relativamente estrictas. En 2009, el Directorio del FMI aprobó una remodelación de gran alcance del marco de concesión de préstamos del Fondo mediante la modernización de las condiciones, la introducción de una nueva línea de crédito flexible, el aumento de la flexibilidad de los acuerdos contingentes ordinarios de préstamo del Fondo, la duplicación de los límites de acceso, la adaptación y simplificación de las estructuras de costes y vencimientos para sus préstamos y la eliminación de mecanismos que apenas se usaban. Sin embargo, las políticas de condiciones siguen imponiendo límites a la disponibilidad de los préstamos para los países prestatarios.
El quinto problema es que las monedas digitales de los bancos centrales (CBDC, por sus siglas en inglés) podrían generar riesgos sin precedentes para la red mundial de seguridad financiera. Sin las protecciones adecuadas, en especial en aquellos países con cuentas de capital abiertas, los movimientos de capitales que facilitan las CBDC podrían provocar un aumento de la demanda de recursos de la red mundial de seguridad financiera al, o bien dar pie a nuevas crisis, o bien ampliar las existentes mediante la sustitución de divisas, la depreciación de los tipos de cambio y las retiradas masivas de depósitos. A su vez, este nuevo fenómeno podría instar a los responsables de elaborar las políticas a expandir la red mundial de seguridad financiera para mitigar las repercusiones correspondientes. Por último, aunque fuese objeto de mejoras, la red mundial de seguridad financiera podría crecer en tamaño y volverse más desigual y fragmentada (Kim et al., 2024).
2. El papel del G20
El G20 desempeña una función capital en la promoción de un consenso político entre las mayores economías del planeta y debería comprometerse a consolidar el papel crucial del grupo en la gobernanza financiera mundial. Los miembros del G20 representan el 81% de las cuotas del FMI y el 78% de sus derechos de voto. Desde la crisis financiera mundial de 2008, el G20 ha abogado de manera expresa por una reforma de las cuotas del FMI (Gao, 2023).
La Declaración de los Líderes del G20 en Nueva Delhi, emitida en la Cumbre del G20 de septiembre de 2023, volvió a hacer hincapié en la importancia que reviste establecer un sistema sólido de cuotas en el FMI con los recursos adecuados. En próximas reformas, el G20 seguirá orientando el proceso de modificación de las cuotas del FMI. El G20 acoge con agrado los debates sobre las posibles implicaciones macrofinancieras derivadas de la introducción y adopción de las CBDC, sobre todo en pagos transfronterizos y en el sistema monetario y financiero internacional (G20, 2023).
El G20 debería servir de plataforma para promover la cooperación de las redes mundiales de seguridad financiera a distintos niveles. Gracias al impulso del grupo, se ha fortalecido de manera gradual la cooperación en materia de políticas macroeconómicas mundiales. La cumbre del G20 y la cumbre de los ministros de Finanzas y presidentes de los bancos centrales de los miembros del grupo se han ido convirtiendo en algo rutinario y mecánico. El G20 promueve de continuo la reforma de las instituciones dominadas por el FMI. El G20 debería comprometerse durante algún tiempo más a llevar la voz cantante en la reforma de la gobernanza financiera mundial para orientarla en la dirección correcta. Con ese fin, deberá promover la reforma de las instituciones financieras internacionales como hasta ahora y construir una red mundial de seguridad financiera más equitativa e inclusiva que evite el riesgo de fragmentación.
3. Recomendación al G20
Para construir una red mundial de seguridad financiera más equitativa e inclusiva, será esencial contar con la coordinación entre los distintos órganos mundiales de creación de normas, órganos reguladores, bancos centrales, instituciones multilaterales y las instituciones pertinentes del sector privado (Kim et al., 2024). He aquí algunas de las acciones que se antojan necesarias para conseguirlo:
3.1. Promover la reforma del FMI
El G20 deberá comprometerse a promover el papel del FMI como el núcleo de la red mundial de seguridad financiera, así como a desempeñar la función crucial de dar respuesta a las crisis financieras internacionales. En primer lugar, debe instar al FMI a incrementar el capital, reformar las cuotas, emitir más derechos especiales de giro y ampliar las posibilidades de usarlos. En segundo lugar, el G20 debe seguir aumentando el número de funcionarios y académicos de países emergentes que ocupan altos cargos del FMI, de modo que queden mejor reflejadas las voces y exigencias de las economías emergentes (Chen y Zhang, 2021). En tercer lugar, el G20 debe animar al FMI a dirigir iniciativas de reestructuración y alivio de la deuda para crear un sistema más amplio de reestructuración de la deuda soberana, así como reformar el mecanismo de financiación de emergencia para que deje de ser procíclico e instaurar un sistema más “contracíclico” (Gallagher & Gao, 2021). Tal y como propusieron Alfaro et al. (2024), también habría que plantearse la creación de un Fondo de Mercados Emergentes (FME), inspirado en el Instrumento para la Protección de la Transmisión del BCE, que fuese capaz de aportar liquidez durante las crisis sistémicas. En cuarto lugar, el G20 debería conminar al FMI a reformar las políticas de condiciones para la concesión de préstamos y, en casos excepcionales, a ofrecer préstamos sin condiciones, de modo que haya más países que puedan recibir asistencia.
3.2. Reforzar y mejorar los mecanismos regionales de cooperación monetaria
En Asia, el G20 debe seguir promoviendo la reforma de la CMIM para mejorar su aplicabilidad y eficacia. Con el fin de compensar la diferencia entre la oferta y la demanda de fondos regionales de liquidez, optimizar el nivel de la integración financiera regional y mejorar la red mundial de seguridad financiera multinivel, es necesario actualizar la CMIM desde su estado actual y convertirla en un fondo monetario regional. No obstante, la construcción de un fondo monetario regional debe hacerse a través de vías determinadas, conforme a los siguientes criterios: la medición de la escala del fondo, el diseño de los instrumentos de préstamo, la construcción internacional de funciones de gobernanza y vigilancia económica y, por último, la exploración de una cooperación monetaria regional de nivel superior. Esos son los elementos fundamentales a la hora de determinar la viabilidad de los fondos monetarios regionales (Gao et al., 2024). En ese sentido, otros sistemas regionales de financiación podrían llevar a cabo reformas similares. De hecho, el G20 podría crear una red mundial de seguridad financiera más sólida y fiable unificando sus redes regionales fragmentadas (G20, 2018). Además, el grupo deberá comprometerse a promover la colaboración de las redes de permutas de divisas a distintos niveles.
3.3. Protegerse ante los riesgos novedosos que conllevan las CBDC
En un mundo cada vez más digital, es importante mejorar la función de coordinación del G20 entre todas las capas de la red mundial de seguridad financiera con vistas a maximizar su eficiencia. A nivel nacional, el posible cambio hacia una configuración multipolar de las reservas puede traer consigo la exigencia de que los emisores de monedas de reserva mundiales amplíen de un modo considerable sus mecanismos de respaldo de la liquidez para, por un lado, reducir al mínimo el riesgo de cambios anómalos entre las monedas de reserva y, por el otro, mejorar el acceso a los recursos de la red mundial de seguridad financiera. Al mismo tiempo, los países con cuentas de capital abiertas deben prestar más atención a los posibles riesgos relacionados con los flujos de capitales a raíz de la aparición de las monedas digitales. A escala bilateral y regional, debemos expandir los acuerdos de canje bilaterales y los sistemas regionales de financiación a ámbitos ajenos al bloque de las monedas digitales y convertirlos en instrumentos preventivos de protección frente a los riesgos planteados por las CBDC y otras monedas digitales, como pueden ser las criptomonedas y las stablecoins. A nivel multilateral, debemos promover el sector financiero del FMI para valorar los posibles riesgos derivados del dinero digital. Habrá que destinar esfuerzos a elaborar taxonomías del dinero digital, supervisar las tendencias, detectar los riesgos principales y asesorar en torno a cuestiones de diseño para mitigar riesgos, así como para ofrecer una plataforma mundial de diálogo y cooperación (Otero Iglesias et al., 2023). El FMI debe ayudar a los países con escasa capacidad para que la brecha digital no les afecte, amén de garantizar que las nuevas soluciones sean idóneas para todos los países (Kim et al., 2024). En un mundo con una mayor presencia del dinero digital, el G20 deberá instar al FMI a replantearse su tamaño y sus opciones de préstamos a fin de garantizar que el Fondo cuente con recursos adecuados para proporcionar asistencia financiera suficiente a sus Estados miembros.
[1] Traducción al español de documento original en inglés “How to build a more equitable and inclusive global financial safety net?”, publicado como parte de las aportaciones al Grupo de Trabajo 03. Reforma de la arquitectura financiera internacional del G20/T20 Brasil 2024.
Bibliografía
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