Cambio climático: ¿Nos enfrentamos a un puñado de alarmistas o es el momento de actuar? (ARI)

Tema: Aumentan de manera notoria las pruebas científicas relativas
a la necesidad de reducir la emisión de gases de efecto invernadero (GEI)
y adaptarse a los inevitables cambios que ya se están produciendo. Hasta qué
punto es necesario mitigar el cambio climático (CC), cuándo deberían ejecutarse
las iniciativas destinadas a tal fin y quién debería asumir la carga derivada
de ello son temas centrales de diversos debates académicos y políticos. El
consenso alcanzado por una buena parte de la comunidad científica internacional
ni mucho menos zanja los debates sobre estos temas. Ese “discutible acuerdo”
entre los miembros de la comunidad científica sí ha contribuido, sin embargo,
a dotar de mayor importancia a la cuestión del cambio climático en las agendas
políticas, aunque dentro de unos límites. El presente artículo analiza el
debate con respecto a las medidas adoptadas para mitigar el cambio climático,
sus características y los problemas que existen a nivel global, de la UE y
de España.

Resumen: La reciente publicación del Informe Stern y del Cuarto
Informe de Evaluación (CIE) del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre
Cambio Climático (IPCC, en sus siglas inglesas) ha suscitado un gran interés.
Las estimaciones de daños que se incluyen en ellos y la certidumbre cada vez
mayor en torno a la naturaleza antropogénica (provocada por el hombre) de
las concentraciones de emisiones de GEI se han examinado detenidamente en
los círculos académicos y políticos. A pesar de las críticas que el Informe
Stern ha recibido, sus principales resultados se han visto respaldados por
algunos de los principales expertos en el ámbito del cambio climático así
como por el Organismo Internacional de Energía (IEA, en sus siglas inglesas).
Los dos primeros apartados del presente artículo analizarán las cuestiones
más destacadas en relación con el cambio climático y los principales debates
sobre esta cuestión.

Posteriormente se expondrán el destacado
papel de la UE en las negociaciones sobre cambio climático, las propuestas
actuales al respecto y la decepcionante tendencia mostrada por España desde
la década de 1990 en lo que a emisión de GEI se refiere. Se analizará la estrategia
española en materia de cambio climático y se sugerirán objetivos específicos
adicionales para el éxito de futuras políticas. En referencia al ámbito internacional
se debatirá el papel de Estados Unidos, China y la India como complemento
necesario a las negociaciones sobre cambio climático para gestionar un bien
público global: un clima estable. Por último se expondrán como potenciales
fuerzas motrices de un acuerdo global fructífero en materia de cambio climático
los siguientes: un reparto más equitativo de las obligaciones para reducir
los GEI, la vinculación de los esfuerzos en materia ambiental a otros ámbitos
como el del comercio (issue linkage)
y los daños producidos por el cambio climático.

Análisis

Antecedentes: encuadre de la cuestión y
algunos datos recientes
La estabilidad del
clima, con una variabilidad de las temperaturas dentro de un determinado rango,
es un bien público. Es más, es un bien público global, no rival (su disfrute
por parte de un individuo no disminuye su disfrute por otro individuo) y no
excluyente (no puede privarse a nadie de la posibilidad de disfrutar de un
clima estable). El IPCC define el cambio climático como “cualquier cambio
del clima en el transcurso del tiempo, ya sea por razón de su variabilidad
natural o como resultado de actividades humanas” (http://www.ipcc.ch).
El motor impulsor de dicho cambio es el aumento sin precedentes de la concentración
en la atmósfera de GEI (Dióxido de carbono
(CO2), Metano (CH4), Óxido nitroso (N2O), Hidrofluorocarbonos (HFC), Perfluorocarbonos
(PFC) y Hexafluoruro de azufre (SF6)). El Cuarto Informe de Evaluación (CIE)
recientemente publicado por el IPCC reconoce el continuo aumento de las concentraciones
de GEI con respecto a los niveles preindustriales. Este aumento ha sido especialmente
significativo (70%) entre 1970 y 2004. El sector de la energía, el sector
de los transportes, el cambio en los usos de la tierra, la silvicultura, la
agricultura y el sector residencial han sido los principales responsables
este brusco aumento.

El cambio climático produce, desde el punto
de vista de la economía, externalidades[1].
Estas implican una divergencia entre los costes privados y los costes sociales
de las emisiones que reducen la eficiencia económica. La ausencia de derechos
de propiedad sobre la atmósfera determina las emisiones de GEI, reforzando
la ineficiencia del mercado en relación con este bien público global siguiendo
la lógica egoísta de ‘si algo no me pertenece por qué he de preocuparme por
ello’. El intervalo de tiempo que transcurre entre las emisiones y sus consecuencias
así como la distribución geográfica de los daños (afectando en mayor medida
a países en desarrollo) han supuesto que las políticas de mitigación y adaptación
sean una respuesta reactiva en vez de proactiva.

Las consecuencias del cambio climático varían
de un país a otro e incluso dentro de un mismo país. Entre esas consecuencias
figuran, por ejemplo, unas mayores temperaturas, un aumento de los niveles
del mar, un aumento de la frecuencia de fenómenos meteorológicos extremos,
pérdida de biodiversidad, reducciones de las superficies de los glaciares,
un aumento de la probabilidad de enfermedades infecciosas y un incremento
de las migraciones. Dicho esto, el panorama no es necesariamente lúgubre para
todos los países. Un aumento de las temperaturas de 2º-3ºC por unas mayores
concentraciones de GEI en la atmósfera supondrá para los países más septentrionales
mayores cosechas, descensos en la tasa de mortalidad relacionada con el frío
y reducción de la necesidad de calefacción. Sin embargo, este limitado aumento
de la temperatura afectará negativamente tanto a los países en desarrollo
como a los países desarrollados de latitudes más bajas. Estos países experimentarán
tormentas y huracanes con mayor frecuencia e intensidad, verán modificados
sus patrones de precipitaciones y experimentarán olas de calor cada vez más
frecuentes, con el aumento de muertes derivadas de las mismas. Además, estos
países experimentarán daños en las actividades dependientes del clima, como
el turismo y la agricultura (Stern et al., 2006).

El Cuarto Informe de Evaluación (CIE) del
IPCC recientemente publicado detalla en mayor profundidad los efectos del
cambio climático. En la Figura 1 que se incluye a continuación se ofrece un
ilustrativo resumen de las principales consecuencias derivadas del cambio
climático:

Las principales consecuencias del cambio
climático ilustradas en la figura 1 (arriba) se pronostican a partir de una
serie de escenarios (incluidos en el informe conocido como IE-EE[2] o Informe Especial sobre Escenarios
de Emisiones) escogidos por el IPCC para ilustrar una serie de posibles resultados
dadas distintas posibilidades de crecimiento económico, desarrollo, grados
de convergencia, tendencias demográficas y trayectorias tecnológicas. De acuerdo
con esos posibles escenarios, a medida que aumentan las concentraciones de
GEI empeoran las consecuencias del aumento de las temperaturas (véase Figura
2).

Por tanto, queda justificada la pretensión
de limitar el aumento de la temperatura a 2ºC si el objetivo es reducir las
consecuencias más negativas del cambio climático. Permanecer dentro de esos
límites permitirá que las concentraciones de CO₂e (El CO₂e es la cantidad de GEI multiplicada
por su potencial de calentamiento global). Se considera la unidad estándar
de comparación de daños para los GEI) no superen las 550 ppm[3],
teniendo en cuenta que en 2005 la concentración de GEI se situó aproximadamente
en 425 ppm (Dietz et al., 2007) y que dicho nivel aumentó a un ritmo
de 1,9 ppm al año durante el período comprendido entre 1995 y 2005 (http://www.ipcc.ch).

La UE también padecerá acontecimientos relacionados
con el cambio climático si siguen acumulándose las emisiones de GEI. Entre
ellos cabría citar aumentos de la temperatura de entre 4º y 7ºC durante este
siglo. Las tendencias pasadas de la UE en materia de emisión de GEI han provocado
un aumento de sus fenómenos meteorológicos extremos (inundaciones repentinas,
olas de calor como la experimentada en 2003, pérdida de biodiversidad, disminución
de los glaciares y sequías). Estos fenómenos le salen muy caros a la UE, y
los daños anuales se calculan (en el límite inferior) en 8.500 millones de
euros (http://europa.eu).

Según la Oficina Española de Cambio Climático
(OECC), las principales consecuencias para España incluyen, entre otras, una
mayor variabilidad de las temperaturas, una menor disponibilidad de agua,
un aumento de la frecuencia de incendios, aumentos en la demanda energética,
alteraciones de los ecosistemas terrestres y marinos, efectos de carácter
mixto en las cosechas, una pérdida de biodiversidad y repercusiones negativas
para los sectores españoles de la pesca y el turismo. La Figura 3 que se incluye
a continuación refleja en mayor detalle los efectos para ámbitos concretos
de la realidad española:

Figura 3. Principales consecuencias
previsibles del cambio climático para España

Ámbito	Consecuencias
Clima	Anomalías más significativas y frecuentes en las temperaturas. Aumentos de las temperaturas (según las estimaciones, de 0,4ºC en invierno y 0,6ºC en verano por decenio), que afectarán en mayor medida a las zonas del interior.
Precipitaciones	Reducción significativa. Por cada aumento de temperatura de 1ºC se calcula que se producirá una reducción del 5% en las precipitaciones. Esta tendencia se verá agravada a medida que aumenten las emisiones de GEI.
Ecosistemas terrestres	Efectos mixtos: aumentos de la temperatura. La región atlántica podría experimentar un aumento de la productividad de sus tierras, mientras que la región mediterránea, con mayores temperaturas y escasez de recursos hídricos, podría experimentar un descenso de la productividad de las suyas. Las islas y los ecosistemas aislados presentarán mayor vulnerabilidad.
Ecosistemas acuáticos continentales	Podrían pasar de ser permanentes a ser estacionales, y algunos ecosistemas acuáticos podrían desaparecer. Reducción de la biodiversidad. Alteración de los ciclos biogeoquímicos. Repercusiones para el sector del turismo, los servicios de defensa civil y de suministro de agua y la pesca continental.
Ecosistemas marinos, sector pesquero y zonas costeras	Descenso de la productividad. Posible aumento del nivel del mar (entre 50cm y 1m para finales de siglo). Los deltas de los ríos y las áreas costeras de la región cantábrica serán las zonas más afectadas.
Biodiversidad – Flora	La parte norte de la península se volverá más “mediterránea” y la parte sur se hará más árida. Cambios en los patrones de incendios y aumento del nivel del mar que afectará a la vegetación costera. Pérdida de biodiversidad.
Biodiversidad – Fauna	Pérdida de biodiversidad que puede afectar a especies endémicas. Posibles desplazamientos de especies hacia la parte norte de la península.
Recursos hídricos	Reducción de los recursos hídricos y aumento de la demanda como consecuencia de los cultivos de regadío.
Recursos edáficos	Se agravarán la desertificación, erosión y salinización actuales de los suelos.
Bosques	Cambios en la fisiología de las especies forestales.
Agricultura	Efectos mixtos: Los efectos negativos de las mayores temperaturas se verán contrarrestados por una mayor fotosíntesis. Unos inviernos más suaves permitirán una mayor productividad en las estaciones más frías. Aumento de la demanda de agua, sobre todo en el este y el sudeste del país. La ingesta y el pasto del ganado se verán negativamente afectados.
Energía	Aumento previsto en la demanda energética, que se verá satisfecha sin aumentar la energía hidroeléctrica. Aumento en la demanda de gas y petróleo y reducción del aporte de biomasa. Aumento del potencial de energía solar como consecuencia del aumento de horas de sol.
Turismo	Variaciones en las zonas de turismo. Algunas de las zonas podrían verse negativamente afectadas por los aumentos del nivel del mar y la escasez de recursos hídricos. Los planes de viaje podrían experimentar una variación estacional y una modificación de la cantidad de días pernoctados en España.
Seguros	Posible aumento en las primas de seguros por la mayor frecuencia de catástrofes asociadas a fenómenos climatológicos.
Riesgos	Aumento de los niveles de los ríos en las áreas atlántica, mediterránea y de interior. Desprendimientos de tierra en zonas de montaña que pueden ocasionar daños por valor de cientos de millones de euros al año y afectar a las infraestructuras de transporte y a la población (aunque en menor medida). Aumento de la intensidad de los incendios forestales. Prolongación de la “temporada de incendios”. Mayores tasas de mortalidad y morbilidad como consecuencia de las olas de calor.

Fuente: Lázaro-Touza (2006,
p. 303), adaptado a partir de datos de la OECC y la Universidad de Castilla-La
Mancha (UCLM) (2005).

Al igual que ocurría a nivel mundial, los daños potenciales del cambio climático a los que tendrá que enfrentarse España aumentarán a medida que aumenten las concentraciones de GEI. No obstante, el esfuerzo que ha de hacerse para mitigar los efectos del cambio climático sigue siendo objeto de intenso debate. En el siguiente apartado se discutirán las opiniones a favor y en contra de reducir de forma considerable e inmediata los GEI.

El debate: ¿Nos enfrentamos a un puñado
de alarmistas o es el momento de actuar?
Hasta ahora se ha presentado un sucinto
resumen de los datos recientes relativos a los posibles efectos del cambio
climático. Sin embargo, el panorama no es tan claro como se ilustra anteriormente
y, como se menciona en los apartados anteriores, existen opiniones muy distintas
en torno a las “pruebas científicas” existentes al respecto, a la necesidad
de adoptar medidas de mitigación, al grado de las mismas, a las cifras que
se esconden tras las estimaciones, a los límites de los ecosistemas y a las
posibilidades de adaptación, entre otras cosas. En este apartado se discutirán
brevemente los debates que rodean al Informe Stern recientemente publicado,
en el cual se afirma que “los beneficios de la adopción de medidas prontas
y firmes con respecto al cambio climático superarán a los costes” (Stern et
al., 2006, i).

El intercambio de críticas en contra de
los análisis llevados a cabo en el Informe Stern y las respuestas a las mismas
puede seguirse en diversos números de World Economics publicados desde
mediados de 2006. Entre otros aspectos se ha criticado la base científica
de los últimos datos disponibles en los que se basa dicho Informe por dar
por sentadas las estimaciones de aumentos de temperaturas y las consecuencias
derivadas de mayores concentraciones de GEI. Ello pone en duda el verdadero
aumento de las temperaturas y los escenarios empleados por el IPCC, en los
que se basan las afirmaciones de Informe Stern. También se argumenta que las
conclusiones del Informe presentan una visión sesgada y parcial para resultar
“políticamente relevantes” (Carter et al., 2006). Se critican además
los procedimientos de evaluación por pares (peer review) y se afirma
que el Informe pasa por alto la innovación tecnológica y las posibilidades
de adaptación. Además, se cuestiona que el cambio climático esté inducido
por el hombre, aunque el informe de 2007 del IPCC afirma que “la mayor parte
del aumento en las temperaturas globales medias observadas desde mediados
del siglo XX se deben muy probablemente incrementos de origen antropogénico
en la concentración de GEI” (Resumen para responsables de políticas – Grupo
de trabajo I, IPCC, IPCC, 2007, p. 10).

El equipo que elaboró el Informe Stern y
otros como Gilkson (2007) han analizado estas afirmaciones y han señalado
que las principales críticas esgrimidas sobre la falta de base científica
del Informe carecen de fundamento y que no se ha presentado ningún dato ni
ninguna explicación alternativos para respaldar semejante escepticismo. La
incertidumbre y las lagunas en los datos son algo habitual en la realidad
científica. Para echar por tierra el consenso hace falta algo más que afirmar
que los resultados representan valores atípicos y que en realidad al clima
no le pasa nada. En cualquier caso, Stern reconoce la incertidumbre inherente
al hablar de la magnitud de las consecuencias del cambio climático. Futuros
esfuerzos dirigidos a aumentar y mejorar los datos disponibles así como a
analizarlos servirán para pulir los resultados y reducir esa incertidumbre.
Aun así, lo más probable es que nunca exista plena certeza en relación con
los complejos e interrelacionados ecosistemas en que se basa la vida sobre
nuestro planeta. Aun cuando las estimaciones centrales de los posibles daños
ocasionados por el cambio climático no incluyan “escenarios extremos, bruscos
y peligrosos de cambio climático” (Stern, 2006b, p. 155), puede argüirse que,
desde una perspectiva de gestión y toma de decisiones, incluir un amplio abanico
de posibles resultados en los escenarios de valoración resulta deseable, aunque
sólo sea a modo de “póliza de seguros” para la sociedad.

En lo relativo a qué podemos hacer frente
al reto del cambio climático, la literatura relevante coincide en que la respuesta
puede ser triple: 1) mitigar (es decir, reducir/recortar las emisiones de
GEI); 2) fomentar la innovación en materia de ingeniería climática; y 3) adaptarnos
(invertir en medidas defensivas que nos protejan de las consecuencias del
cambio climático). El peso específico de cada una de estas opciones en el
conjunto de políticas dependerá de lo que resulte viable políticamente y aceptable
socialmente. Las decisiones sobre cómo reaccionar ante el cambio climático
se verán influenciadas por el hecho de que los beneficios de la mitigación
son inciertos y se perciben como lejanos, mientras que los costes de la mitigación
son ciertos e inmediatos. Desde un punto de vista económico, deberían reducirse
las emisiones de GEI hasta que los daños marginales derivados de los GEI se
igualaran a los costes marginales de reducirlos. Esto generaría eficiencia,
maximizando así el bienestar neto de la sociedad. Ójalá todo fuera tan sencillo.
Tal como apuntábamos anteriormente, las decisiones se enfrentan a un elevado
nivel de incertidumbre y tanto las medidas de política ambiental (intervencionistas
y no intervencionistas) como los resultados dependerán de cada contexto. La
existencia de daños irreversibles (como las pérdidas de biodiversidad) complica
aún más las decisiones, de forma que la elección del nivel adecuado de políticas
de mitigación y adaptación no resulta una tarea sencilla. En estas circunstancias
se han sugerido enfoques preventivos, pero éstos también han recibido críticas
por imponer, supuestamente, un coste excesivo a las generaciones presentes
por el bien de generaciones futuras, previsiblemente más ricas. A este respecto,
el Informe Stern concluye que los costes de adoptar medidas con carácter inmediato
son menores a los que se producirán si se retrasan las decisiones, ya que
en el futuro la mitigación y la adaptación resultarán más costosas.

También han suscitado polémica las cifras
en que se basan las estimaciones empleadas en el Informe Stern (el análisis
de los costes y beneficios de diferentes políticas). Se ha argumentado que
los datos empleados presentan una visión sesgada y parcial, que las tasas
de descuento empleadas son muy bajas, que no se ha tenido en cuenta la incertidumbre,
que los costes del cambio climático se han sobreestimado y que los de la mitigación
y la adaptación se han subestimado. El equipo que elaboró el Informe y partidarios
de su trabajo han alegado que sus conclusiones sobre el cambio climático han
sido respaldadas por las estimaciones de 2007 del IPCC y por el Organismo
Internacional de la Energía. En el Informe se han incluido los datos disponibles
más recientes sobre cambio climático y se han evaluado los siguientes elementos:
probabilidades de estar expuestos a “eventos de graves consecuencias resultantes
del cambio climático”; un amplio abanico de efectos (que afectan tanto a bienes
intercambiados en el mercado como a bienes no intercambiados en el mercado)
y cambios catastróficos cuya probabilidad aumenta a medida que aumenta la
temperatura. Además, se han tenido en cuenta los riesgos y las incertidumbres
y, aunque se trata de cuestiones inciertas, en el informe se han analizado
los escenarios más probables. Por último, los explícitos juicios éticos contemplados
en el Informe Stern en relación con las generaciones futuras y los análisis
de sensibilidad llevados a cabo muestran un amplio abanico de situaciones
con diversas tasas de descuento. En cualquier caso, todo modelo depende de
los supuestos de los que se parte y el equipo que elaboró el Informe advierte,
tanto a sus lectores como a los encargados de formular las políticas, que
sus resultados deben interpretarse con cautela.

Sin duda, en un futuro próximo dispondremos
de más datos, mejores modelos y estimaciones más precisas. El hecho de que
estos modelos aún puedan mejorarse es un motivo poco convincente para desechar
los sólidos análisis llevados a cabo por los principales expertos en la materia.
Las decisiones relativas a las medidas de mitigación y adaptación vendrán
determinadas por los esfuerzos negociadores, la información derivada de los
esfuerzos en I+D y de los acuerdos alcanzados. Ha llegado el momento de decidir
si queremos ser parte del menú en el cambio climático o bien ser parte integrante
de los comensales en la mesa de negociaciones con los principales países emisores
de GEI.

La UE y España: encomiables esfuerzos que
requieren políticas permanentes y objetivos específicos
El destacado papel de la UE en las negociaciones
sobre el cambio climático ha supuesto un compromiso a largo plazo. Su participación
y liderazgo en foros internacionales como la Convención Marco de las Naciones
Unidas sobre el Cambio Climático y el Protocolo de Kioto, las directivas comunitarias
posteriormente transpuestas a la legislación nacional[4], el Régimen Comunitario
de Comercio de Derechos de Emisión (EU-ETS, en sus siglas inglesas)[5] y el objetivo unilateral de reducir
aún más el CO₂, (en un 20% según lo acordado en la Cumbre de marzo
de 2007), entre otras iniciativas, señalan un claro camino para los ciudadanos
y los responsables de políticas europeos. Dicho esto, para cosechar los frutos
de este prolongado liderazgo hará falta superar numerosos obstáculos. Así,
conseguir un futuro bajo en carbono dependerá de que se cumplan los compromisos
de Kioto, se asegure la participación del mayor número de países emisores
de GEI, se eliminen los incentivos por los cuales los principales países contaminantes
del mañana se comportarían como free-riders (gorrones), se pueda contar con la participación
de Estados Unidos en los acuerdos post-2012 y se promuevan tecnologías eficientes.

La UE respalda también tesis de la naturaleza
antropogénica de las concentraciones de GEI y los daños cada vez mayores que
éstas producen, argumentando que dicha hipótesis se basa en un “abrumador
consenso científico” (http://ec.europa.eu/environment/climat).
El principal mensaje que se quiere transmitir es que el cambio climático es
un fenómeno que no va a desaparecer y que para limitarlo a un nivel aceptable
(2ºC) es necesario adoptar medidas urgentes. Las propuestas de acción de la
UE incluyen una reducción continuada de las emisiones de GEI de los países
desarrollados. Las políticas energéticas deberán asegurar mejoras en la eficiencia
energética y un aumento del 20% en el uso de energías renovables de aquí a
2020, además de promover la captura y el almacenamiento de carbono[6] (CCS, en sus siglas
inglesas). Además, el mercado europeo de emisiones (EU-ETS) debe reforzarse
(hacerse permanente y compatible con otros regímenes de comercio) y ampliarse
(para incluir otros sectores altamente contaminantes, como el del transporte
o el residencial, que actualmente no están incluidos en el régimen de comercio).
Finalmente, la inversión en I+D será uno de los pilares de las acciones de
la UE, (recogida en el 7^º Programa Marco 2007-2013). La UE también
anima a mantener ese esfuerzo de inversión más allá de 2013 y espera que los
presupuestos nacionales para I+D sigan el ejemplo europeo invirtiendo en ese
tipo de iniciativas.

El historial español en cuanto a cumplimiento
de los objetivos marcados por el Protocolo de Kioto ha sido decepcionante
hasta 2005. Tanto el crecimiento económico como el demográfico han hecho aumentar
las emisiones españolas de GEI (véase Figura 4). Los esfuerzos en materia
de mitigación y eficiencia energética han sido claramente insuficientes, provocando
aumentos de un 52,2% en las emisiones de GEI (440.649 kilotoneladas de CO₂e)
con respecto al año base (289.599 kilotoneladas de CO₂e). Los compromisos
adquiridos por España en el Protocolo de Kioto sólo le permitían aumentar
sus emisiones de CO₂ en un 15% con respecto a las del año base[7].
Y sin embargo, las emisiones de España no han dejado de aumentar hasta 2005.
Aún no se dispone de las cifras oficiales para 2006, pero se espera que sean
mejores que las de 2005. En la Figura 4 se resumen los datos disponibles.

La Estrategia Española de Cambio Climático
y Energía Limpia publicada a principios de este año señala las principales
áreas en que se están adoptando medidas para poder corregir el rumbo de las
emisiones españolas de GEI. Entre ellas se incluyen el desarrollo de instituciones
y de un marco legal para participar en el EU-ETS y la participación en los
mecanismos de flexibilidad del Protocolo de Kioto a través del desarrollo
de proyectos en Latinoamérica (y otros países con los que España comparte
intereses y vínculos más sólidos). También se han elaborado planes para reducir
la contribución del sector energético a las emisiones de GEI (responsables
del 78,21% de las emisiones españolas de 2004), financiados mediante una inversión
de 729 millones de euros. Además, las energías
renovables están recibiendo una inyección de más de 8.400 millones de euros procedentes del sector público.
El sector residencial también ha visto cómo se aprobaba un nuevo código de
edificación, (Código Técnico de Edificación RD314/2006, publicado el 17
de marzo de 2006). Se espera que éste contribuya a reducir en un
40% el consumo de energía en los edificios con respecto a las necesidades
energéticas actuales de los mismos.

Las estrategias y planes mencionados anteriormente
parecen indicar que se ha hecho mucho, pero aún queda un largo camino por
recorrer antes de alcanzar nuestros objetivos frente al cambio climático.
Los principios rectores de esta estrategia son vagos. Los objetivos cuantitativos
para cada una de las medidas y cada uno de los indicadores no se incluyen
en la misma[8].
Por tanto resultará difícil supervisar el progreso de cada medida e indicador
y, lograr solucionar las desviaciones con respecto a los objetivos, podría
convertirse en un producto del azar. Deben establecerse prioridades claras
y adoptarse aquellas medidas consideradas más eficientes. Todo ello encaminado
a que los proyectos para frenar el CC se desarrollen principalmente a nivel
nacional, es decir, que no nos apoyemos únicamente en proyectos ejecutados
fuera de nuestras fronteras para afrontar el reto del cambio climático.

También se ha elaborado un plan español
de adaptación, centrado, entre otras cosas, en la biodiversidad, los efectos
hidrológicos, los bosques, la agricultura, el turismo, la pesca y los ecosistemas
marinos, la industria y la salud. Se trata sin duda de un buen comienzo que
reconoce la necesidad de información y expone claramente las principales áreas
en las que será necesario actuar. El siguiente paso lógico de este plan será
definir qué hacer una vez que los datos confirmen los daños, quién asumirá
los costes de la adaptación y cómo se articulará la cooperación institucional
entre departamentos y regiones que competirán por unos recursos limitados.

Un paso más: ¿se cuecen acuerdos más amplios
y profundos?
La mitigación del cambio climático y la
adaptación al mismo se están convirtiendo en un costoso e ineludible problema.
Los países desarrollados son quienes producen la mayor parte de las emisiones
de GEI, mientras que los países en desarrollo serán los primeros en sufrir
los daños. Desde un punto de vista ético, cabría argüir que está justificado
que los países desarrollados sean quienes deban reducir las emisiones de GEI
hoy por hoy. Y puede que eso no sólo sea moralmente correcto, sino también
una sensata “póliza de seguros”. Liderar el camino hacia un futuro bajo en
carbono emitirá una clara señal: que a los países desarrollados les preocupa
la equidad intra e intergeneracional. A medida que países en desarrollo como
China o la India se convierten en principales emisores (como consecuencia
de su crecimiento económico y demográfico), las medidas de mitigación adoptadas
en el pasado por los países desarrollados para limitar los daños de los países
en desarrollo podrían motivar un cambio hacia la aceptación del establecimiento
de un tope máximo para las emisiones de GEI a nivel global que incluya compromisos
cuantitativos para los países en desarrollo.

Por otra parte, sentar a Estados Unidos
a la mesa de las negociaciones como país desarrollado más contaminante resulta
fundamental para el éxito de las políticas para frenar el CC debido a su potencial
en I+D, a su peso geopolítico y económico. El último acuerdo adoptado en la
cumbre del G-8 en Heiligendamm supone un primer paso en la dirección adecuada.
Los críticos han señalado la necesidad de adquirir compromisos mucho más sólidos
que sentarse a negociar y acordar empezar a reflexionar sobre posibles reducciones
de las emisiones de GEI. Es cierto que ni esta iniciativa ni la declaración
de Sydney de septiembre de 2007 de los líderes del APEC[9] suponen objetivos
concretos más allá de plantear unas metas teóricas a las que aspiran los integrantes
del APEC. Sin embargo, la naturaleza de los Acuerdos Ambientales Internacionales,
implicando a diversos países en distintas fases de desarrollo, dificulta el
éxito de compromisos que incluyan a un gran número de países y a la vez exijan
un amplio grado de compromiso. El éxito de este tipo de acuerdos es el reto
futuro al que nos enfrentaremos en la gestión de los recursos.

Para lograr que funcionen los Acuerdos Ambientales
Internacionales deberán repartirse de forma equitativa los costes y beneficios
de adherirse a ellos. Ningún país se embarcará en acciones que no le beneficien.
La cantidad de información de que se disponga en torno a los daños del cambio
climático y los costes de reducirlo, las posibles medidas de sustitución o
las tecnologías disponibles determinarán qué acciones se adoptarán en el futuro.
La vinculación (issue linkage) de la lucha contra el cambio climático
con otras cuestiones (mediante el comercio o las transferencias de tecnología,
por ejemplo) puede aumentar el atractivo de los acuerdos para quienes actualmente
muestran mayor preocupación por el crecimiento económico. La experiencia pasada
muestra un panorama mixto con respecto a los éxitos de estos Acuerdos. Éste
es uno de los motivos para seguir negociando con vistas a superar soluciones
subóptimas que sólo conseguirán acercar a nosotros y adelantar en el tiempo
el calentamiento global. En la actualidad no existe ningún marco institucional
mundial que formule y aplique acuerdos en materia de cambio climático.
En ausencia de una Organización Mundial del Medio Ambiente, se acoge con los
brazos abiertos el histórico liderazgo de la UE, y las futuras negociaciones
se beneficiarán de los esfuerzos de todos los países.

Conclusiones: A pesar de la existencia de dudas y de
un sano escepticismo, un creciente consenso entre la comunidad científica
considera el cambio climático como un fenómeno inequívoco que muy probablemente
esté provocado por factores antropogénicos. No es probable que consiga
disiparse por completo la incertidumbre que rodea las estimaciones de los
daños y los costes de adoptar medidas, pero ésa es una excusa poco convincente
para no hacer nada, teniendo en cuenta los posibles daños que puede causar
el cambio climático. La cuestión sigue siendo en qué grado debería actuarse
y cómo compartir la carga y las oportunidades de un futuro bajo en carbono.
La decisión que hay que tomar es si optar por un “seguro a todo riesgo” (o
por un “seguro a terceros”. Esta decisión dependerá, no obstante, de que todos
los actores principales se sienten a la mesa de negociaciones, puesto que
un clima estable es un bien público global que requiere acuerdos internacionales
justos que perduren en el tiempo.

El destacado papel de la UE en las negociaciones
sobre cambio climático ha sido continuo e inspirador. Para asegurar que el
cambio climático se limite a 2ºC resulta fundamental cumplir los objetivos,
verificar las emisiones, financiar las investigaciones para reducir la incertidumbre
y asegurar la participación de Estados Unidos, China y la India. En el seno
de la UE, cabe esperar que los perdedores netos del calentamiento global sean
los países meridionales como España. Las medidas que tomemos en materia de
adaptación serán por tanto una pieza clave para el bienestar y desarrollo
futuros.

Las emisiones españolas de GEI han venido
experimentando una tendencia al alza hasta 2005. El crecimiento económico
y demográfico del país han hecho aumentar las emisiones, y las políticas destinadas
a paliar esta tendencia han resultado insuficientes. Los últimos avances en
materia de políticas (la Estrategia Española de Cambio Climático y Energía
Limpia, el nuevo código de edificación aprobado, el plan español de adaptación
y el plan de medidas urgentes) tienen como objetivo que España cumpla sus
compromisos en materia de cambio climático. Aun así, en general faltan objetivos
claros y planes para monitorizar el cumplimiento de dichas medidas; las futuras
estrategias deberían incluirlos para proporcionar información transparente
y precisa sobre la actuación de España. No mirar hacia el futuro y hacia el
exterior podría entrañar unos riesgos excesivos, que reducirían el desarrollo
futuro.

Lara Lázaro-Touza
London School of Economics

Bibliografía

Byatt, I. et al. (2006), ‘The Stern
Review “OXONIA Papers”: A Critique’, World Economics, vol. 7, nº 2,
pp. 145 a 150.

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