Tema: México busca relanzar su presencia en América Latina enfatizando su relación política y económica con Brasil. Los dos países tienen proyectos de integración regional e inserción internacional distintos, pero han adoptado una aproximación más pragmática a sus relaciones para evitar que sus diferencias generen inestabilidad en la región.
Resumen: A raíz del cambio de Gobierno en México, en diciembre de 2006, se ha generado un debate sobre la orientación de su política exterior. La nueva administración ha anunciado que México volverá a mirar hacia América Latina, y que fortalecerá sus vínculos políticos y económicos con una serie de países estratégicos, sobre todo con Brasil. Sin embargo, ambos países enarbolan distintos proyectos de inserción regional e internacional: México enfatiza su vinculación con América del Norte y la necesidad de ser un actor cada vez más relevante en Centroamérica, mientras Brasil defiende un liderazgo subregional y la diversificación de sus espacios de influencia internacional. México, en su búsqueda de estrechar la relación bilateral con Brasil, encabeza lo que parece un giro hacia una política exterior más pragmática en varios países latinoamericanos (Brasil, Argentina y Venezuela, entre otros). Las diferencias ideológicas comienzan a dejar paso a un reacomodo pragmático en la política latinoamericana. En este contexto, un eje México-Brasil puede servir de motor a la integración latinoamericana y puede contribuir a generar mayor estabilidad en la región, pero tiene sus límites: ambos países deberán compartir los costos económicos y mediar las diferencias políticas regionales derivadas de distintos proyectos de integración regional.
Análisis: Para diversos analistas mexicanos, Brasil es visto cada vez más como un ejemplo para su país. No necesariamente como un modelo a imitar sino como un referente de lo que México está haciendo y dejando de hacer en política exterior, y de lo que podría hacer según su proyecto nacional y sus capacidades. Aunque para la mayoría de los analistas la relación con Brasil es crecientemente importante, no hay un consenso sobre el futuro de este vínculo. La recomendación generalizada es evitar confrontaciones y tender puentes, pero surgen dudas sobre la viabilidad de una colaboración estratégica cuando se tienen proyectos e intereses diversos. Aunque reconocer las diferencias también es importante, porque es justamente a partir de reconocer la realidad que se puede avanzar en temas concretos: la creación de una Comisión Binacional México-Brasil, la respuesta mexicana al nombramiento de Brasil como socio estratégico de la Unión Europea (UE) y los acuerdos en energía, comercio y migración que se concretaron con la visita del presidente Lula a México a principios de agosto de 2007.
En México, además, la discusión sobre el futuro de la relación con Brasil está enmarcada en un debate más amplio que considera los objetivos y la orientación fundamental de la política exterior mexicana. Respecto a América Latina, la administración de Felipe Calderón prefiere fortalecer la relación con ciertos países sudamericanos como mecanismo para acercarse a la región. En particular, centra sus esfuerzos en Brasil y Chile, y en menor medida en Argentina, e intenta una coexistencia pacífica con Venezuela y Cuba. Sin embargo, la mayor parte del esfuerzo político está orientado a robustecer su presencia en Centroamérica.
El debate sobre política exterior en México
Si bien existen muchas diferencias de opinión sobre el camino que debe seguir la política exterior mexicana, hay un consenso básico: las decisiones de los últimos seis años fueron negativas para la presencia internacional del país. Jorge Montaño, ex embajador en EEUU, señalaba que la política exterior en el sexenio pasado no tuvo un rumbo definido: “desaseo generalizado, improvisación y voluntarismo, excesos retóricos (a todos niveles)… generaron el desmantelamiento de la presencia de México en el exterior”. En los últimos seis años, las relaciones de México se complicaron enormemente tanto al norte como al sur de sus fronteras. Baste mencionar algunos ejemplos: su candidato no conseguía llegar a la Secretaría General de la Organización de Estados Americanos (OEA) y las relaciones diplomáticas con Chile, su principal socio estratégico en la región, se resintieron por la absurda obstinación del canciller mexicano en obtener el cargo. En varios momentos, la relación con Brasil fue presentada desde la cancillería como de creciente rivalidad. Con Cuba, Venezuela y Bolivia las relaciones se volvieron problemáticas y tensas. Es verdad que a esto contribuyó la orientación política de los gobiernos de estos países, y que en algunos casos los problemas fueron atizados por declaraciones muy beligerantes, sobre todo de las autoridades venezolanas. Sin embargo, de estas innecesarias fricciones México no obtuvo ningún beneficio, ni siquiera el reconocimiento y respaldo de EEUU que buscaba el Gobierno de Vicente Fox.
En sus relaciones con EEUU es donde quizá México sufrió los mayores daños. México fue desplazado por China como segundo socio comercial de EEUU. Por varias razones no logró negociar un acuerdo migratorio con su vecino del norte, ni pudo disuadir al Gobierno del presidente Bush de los costes políticos para la relación bilateral derivados de la construcción de un muro en la frontera. México no logró crear las condiciones de seguridad en la región fronteriza que garantizaran la puesta en marcha de un acuerdo bilateral de fronteras inteligentes, entre muchas otras cuestiones. Quizá a este cúmulo de circunstancias contribuyó que el Gobierno de Fox no pudo restaurar la confianza de la elite gubernamental en EEUU tras su lenta muestra de solidaridad después del 11-S, y por la decisión de denunciar en 2001 el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR), lo que asombró al Gobierno de Bush.
A partir del cambio de gobierno, en diciembre de 2006, se ha generado un intenso debate sobre el futuro de la política exterior mexicana. Raúl Benítez Manaut ha hablado de una pugna entre realistas (pragmáticos) e idealistas (normativistas). Los primeros enfatizarían la vinculación económica con EEUU como la variable decisiva para construir una comunidad de América del Norte, aprovechando mejor la relación con Washington y no centrando el diálogo en los temas de migración y seguridad. Los segundos plantearían una diversificación prioritaria de relaciones para equilibrar la dependencia de EEUU: más vínculos con Europa y Asia, pero sobre todo un nuevo multilateralismo, trabajando estrechamente con otros países de América Latina.
El Gobierno de Calderón plantea la necesidad de reconfigurar la presencia internacional de México, señalando en repetidas ocasiones que quiere más México en el mundo y más mundo en México. Y esta necesidad parte del reconocimiento de que durante el anterior Gobierno del Partido Acción Nacional (PAN) se cometieron errores fundamentales en política exterior. En un discurso ante el cuerpo diplomático mexicano, en enero de 2007, Calderón señalaba que era necesario recuperar espacios de interlocución y cooperación, y profundizar las alianzas estratégicas. La canciller mexicana, Patricia Espinosa, lo planteó de manera más contundente durante una presentación parlamentaria en febrero pasado: “se ha cedido presencia e interlocución internacional”, y las capacidades del país no se corresponden con su peso actual en el escenario internacional.
Calderón intenta dejar clara su visión de México y del papel que debería tener en el mundo: “México, país orgullosamente latinoamericano que está ubicado en América del Norte”; México “país puente”, concertador y fuente de equilibrios, sobre todo en América Latina. El discurso de política exterior de la nueva administración panista plantea que México debe volver a Latinoamérica, y para esto debe fortalecer dos relaciones estratégicas: con Chile y Brasil. Cabe señalar que se han dado pasos en este sentido. Con Chile se firmó, desde hace más de un año, un Acuerdo de Asociación Estratégica que recientemente ha entrado en vigor y que es necesario potenciar. Con Brasil se ha creado, a principios de 2007, y a instancias de México, una Comisión Binacional para fortalecer la relación. Con la visita de Lula, a principios de agosto de 2007, se consolidaron varios acuerdos de cooperación energética (bio-combustibles y exploración petrolera en aguas profundas), intercambios comerciales y control de la inmigración ilegal y mayor celeridad en el otorgamiento de visados (desde 2005 México solicita visado debido al enorme incremento de brasileños entrando ilegalmente en EEUU a través de la frontera mexicana), entre otras cuestiones.
No obstante, las iniciativas adoptadas por el nuevo Gobierno no han estado exentas de críticas. Rafael Fernández de Castro, un reconocido académico y analista de política exterior, plantea que a casi un año de llegar al poder el nuevo Gobierno no tiene una carta de navegación que permita ver claramente hacia dónde se orientará la política exterior mexicana en los próximos años. Según este analista, más allá de los discursos oficiales, las respuestas del nuevo Gobierno han sido, cuando menos, ambivalentes. Jorge Castañeda, canciller mexicano durante la primera parte del Gobierno Fox, ha señalado que el discurso latinoamericanista de Calderón es una vuelta al priísmo, al ser pura retórica sin contenidos concretos. Otros analistas señalan que no va a pasar nada importante en la relación con América Latina, a excepción quizá del acercamiento a Centroamérica, ya que los problemas internos (inseguridad, reforma fiscal, desarrollo de infraestructuras) son prioritarios para el actual Gobierno.
Sin embargo, la estrategia de acercarse a América Latina comienza a rendir algunos frutos para el Gobierno de Calderón. No han pasado desapercibidas en Latinoamérica las visitas recientes de varios presidentes, más o menos izquierdistas, al Gobierno conservador de México. Entre enero y agosto de 2007 han visitado México: Michelle Bachelet, Daniel Ortega, Néstor Kirchner y Luiz Inácio “Lula” da Silva. Esta “ola de visitas izquierdistas” ha caído mal en algunos sectores de la izquierda mexicana, que consideran que con ellas el Gobierno de Calderón busca obtener la legitimidad que no le reconocen. A mediados de agosto, el Gobierno venezolano anunció el envío de un embajador de primer rango a México, y en México se anunciaba una acción reciproca, lo que colocó en un nuevo terreno unas relaciones deterioradas hasta el punto de la retirada de embajadores durante la anterior administración. Aquí cabe destacar brevemente los pasos de Argentina, que mirando al norte busca desempeñar un nuevo papel en América Latina: construir puentes entre gobiernos antagónicos; un país que pueda hablar con los gobiernos de izquierda y de derecha, de ahí la búsqueda de un reencuentro con México a través del establecimiento de lazos personales entre Cristina Kirchner y Calderón.
El debate sobre Brasil en México
Entre los especialistas mexicanos se debate si Brasil debe ser para México un socio o un competidor a quien hay que equilibrar. Si la política latinoamericana de Brasil es establecer un polo de poder sudamericano en el hemisferio occidental, México debería decidir si esta pretensión es conveniente a sus intereses o no. Brasil tiene una política exterior más ambiciosa que la mexicana, lo que le permite alcanzar un liderazgo independiente en América Latina y en diversos foros internacionales. Brasil no tiene planeado atar su futuro económico a EEUU, como ha hecho México, lo que le lleva a tomar una serie de decisiones de vinculación económica multilateral de concepciones distintas a las mexicanas, y esto puede generar conflictos importantes en la relación bilateral.
A principios de 2002, Peter Hakim, presidente del Diálogo Interamericano, publicaba en Foreign Affairs un artículo titulado “Two ways to go global”, en el que planteaba que Brasil y México tenían distintos proyectos de inserción internacional derivados de tres elementos diferenciales: la cercanía geográfica a EEUU, la política interna y el proyecto nacional. Quizá la propuesta que más cabría destacar es la diferenciación que hacía Hakim entre dos proyectos nacionales, o dos concepciones distintas de país. A diferencia de Brasil, decía, en México no hay vocación de liderazgo regional.
La política exterior de México ha sido tradicionalmente más defensiva e ideologizada. Pero a esta situación se suma la falta de consenso interno sobre el tipo de actor internacional que debe ser el país. Aunque en general se percibe la necesidad de un mayor protagonismo, no está claro qué tipo de instrumentos utilizar. En este modelo de inserción internacional, de acuerdo con Hakim, no habría intereses globales, sólo regionales, y la voluntad explícita de ser un protagonista global (global player) está ausente. En el modelo mexicano, las capacidades materiales no son tan determinantes, y por ejemplo, las Fuerzas Armadas no ocupan un lugar relevante en la proyección del poder nacional. Finalmente, para México la ubicación geográfica es determinante, de ahí que en los últimos 10 años la mayor parte de la elite política y económica haya apostado por ligar el futuro económico del país a EEUU.
La política exterior de Brasil es más pragmática y parte de un consenso sobre ciertos objetivos (mayor presencia e influencia internacional), aunque quizá no sobre los mecanismos específicos para lograrlos. Siguiendo a Hakim, hay un modelo de inserción internacional con intereses globales y agenda amplia, con voluntad (aunque a veces no muy explícita) de consolidar un liderazgo regional e internacional. En este modelo, las alianzas extra regionales son importantes (por ejemplo, el impulso brasileño al grupo de países denominado “IBSA” –India-Brasil-Sudáfrica–); y las capacidades materiales son fundamentales. Las Fuerzas Armadas juegan un papel importante como elementos de proyección del poder militar de Brasil, como se demostró recientemente con el anuncio de que posiblemente en 10 años contará con un submarino de propulsión nuclear.
Pocos días antes de su visita a México, a principios de agosto, Lula publicó un articulo en la prensa mexicana en el que aludía a Brasil y México como dos países que deben compartir objetivos y aspiraciones, como interlocutores fundamentales en un escenario global de creciente complejidad. Dos países importantes que, según el presidente brasileño, deben asumir sus responsabilidades para forjar nuevos consensos a nivel internacional. Sin señalarlo directamente, Lula promovía el estatus de “potencia media” para los dos países. En teoría, las potencias medias tienen un comportamiento de política exterior tendente a la mediación y la estabilización del orden internacional, sobre todo mediante iniciativas cooperativas y multilaterales que busquen solucionar problemas globales. En otros términos, se supone que las potencias medias son “buenos ciudadanos” en la comunidad internacional. El ejemplo clásico es Canadá. Sin embargo, habría que puntualizar que en los casos de Brasil y México estamos frente a dos “potencias medias emergentes”: ambos son países semi-periféricos, materialmente desiguales, recientemente democráticos y que tienen una importante influencia regional, que optan por cambios graduales, exhiben una fuerte orientación regional y favorecen la integración regional, pero buscan construir identidades distintas a aquellas de los Estados débiles de su región.
En México, varios diplomáticos consideran que el país es una potencia media a la que le da miedo asumirse como tal, un argumento ratificado por una reciente encuesta de opinión. En 2006, el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) y el Consejo Mexicano de Asuntos Internacionales (COMEXI) realizaron una encuesta sobre las opiniones, orientaciones, valores y actitudes generales de los mexicanos hacia el mundo. Uno de los hallazgos más importantes de este trabajo (“México y el Mundo 2006: opinión pública y política exterior en México”) detectó que no hay vocación de liderazgo regional entre los mexicanos; ni entre las elites políticas y económicas, ni entre la población en general. La mayoría de la población opina que México debe cooperar con otros países latinoamericanos para resolver problemas regionales pero sin buscar ningún tipo de liderazgo (59%); solamente uno de cada cinco considera que México debería encabezar esfuerzos en ese sentido; y una pequeña minoría (13%) estima que debería guardar distancia respecto a los problemas latinoamericanos. Según los resultados de la encuesta, los mexicanos quieren que su país sea puente entre los socios del norte y los amigos del sur; no quieren asumir posiciones de liderazgo ni realizar acciones unilaterales.
En la misma encuesta se preguntó el tipo de sentimientos que despiertan varios países, entre ellos Brasil. Respecto a este país, la mayoría (53%) contestó que se le percibe más como un amigo,que como un socio (30%). Resulta interesante que el sentimiento de rivalidad hacia Brasil sea tan sólo del 4% entre la población en general, ya que éste es el único país latinoamericano que compite con México en términos de población y poder económico. Sin embargo, este porcentaje se incrementa cuando se dividen las percepciones de la población en general y de las elites políticas y económicas; en estos últimos sectores la percepción de Brasil como un rival de México sube a casi uno de cada cuatro entrevistados. No obstante las diferencias en las formas de interpretar el escenario internacional, y en la forma de proyectar y defender los intereses que puedan tener los Gobiernos de Brasil y México, la elite política mexicana reconoce que es necesario establecer vínculos más sólidos.
La Comisión Binacional: el avance más significativo en los últimos años
A finales de marzo de 2007 se acordó crear una Comisión Binacional México-Brasil. El objetivo de la comisión propuesta por México es institucionalizar una relación fundamental en América Latina. La buena acogida brasileña de la propuesta refleja la percepción conjunta de que es necesario establecer puentes, y en la medida de lo posible, posiciones conjuntas. Quizá el punto más importante es el reconocimiento mutuo de la importancia que ambos países se asignan en los ámbitos mundial y regional. Aunque pueda parecer un elemento poco relevante, no lo es, porque es a partir de reconocer que hay una responsabilidad compartida sobre el futuro de América Latina, y sobre el peso que esta región pueda desarrollar en foros internacionales, que es posible comenzar a construir posiciones y líneas de actuación conjuntas.
Los dos Gobiernos consideran que una mejora en sus relaciones pude tener un efecto “derrame” positivo para el resto de América Latina y que una mayor cooperación entre ambos puede contribuir a generar mayores condiciones de estabilidad y paz en la región. Quizá para algunos gobiernos latinoamericanos pueda parecer excesiva la visión que tienen de sí mismos Brasil y México, pero está claro que ambos países pueden buscar formas de cooperación para mejorar el futuro de las zonas más desfavorecidas del continente.
Respecto a la vinculación de México con MERCOSUR es importante notar que la idea de entrar en MERCOSUR como un socio de pleno derecho ha dejado paso a una visión más realista de las perspectivas de relación de México con ese bloque. México ha anunciado que se limitará a mantener su estatus de observador, entre otras cosas porque con la posible inclusión de Venezuela su entrada se haría casi imposible, y porque el modelo de integración que defiende MERCOSUR se aleja de los intereses mexicanos. Además, la utilidad política de pertenecer a dicho bloque no queda del todo clara en México. Brasil, que al parecer no se sentía totalmente cómodo con la iniciativa mexicana, también considera que es posible buscar sinergias entre distintos esquemas regionales de integración que no son necesariamente compatibles.
Finalmente, hay que destacar el compromiso asumido por los Gobiernos de Brasil y México de mejorar la concertación y la coordinación para adoptar posiciones comunes en foros multilaterales (OEA, Grupo de Río, Cumbres América Latina y Caribe – Unión Europea –ALCUE–, el denominado G5 –Brasil, China, India, México y Sudáfrica– y Naciones Unidas). Es de resaltar que en las últimas reuniones bilaterales no se ha hecho ninguna referencia a “los países BRICS” (Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica), seguramente debido al rechazo total que desde sectores importantes del Gobierno mexicano se ha dado al mismo, justamente porque no incluye a México en este grupo de países emergentes.
Brasil como socio estratégico de la UE: la percepción mexicana
Para algunos observadores mexicanos de las relaciones euro-latinoamericanas, el reciente reconocimiento de Brasil como socio estratégico de la UE quizá ha llegado demasiado tarde, teniendo en cuenta que México obtuvo ese estatus con un acuerdo de asociación económica y diálogo político firmado en 1997. Lo que preocupa a México es mejorar su competitividad para posicionarse mejor a nivel regional y global, e impulsar un consenso básico con Brasil para aprovechar las sinergias de una relación bilateral más dinámica.
A pesar de ser socio estratégico de la UE, Brasil no ha firmado un Tratado de Asociación como tienen Chile y México, y todo indica que no lo tendrá tan pronto. Desde 1995 se negocia un acuerdo semejante con MERCOSUR, y la negociación no tendría necesariamente que verse favorecida por el nuevo acuerdo Brasil-UE. Además, este nuevo estatus ante la UE le puede complicar mucho sus relaciones con sus socios del MERCOSUR, especialmente con Argentina, país que busca (mediante el activismo diplomático de la pareja Kirchner) un nuevo estatus en América Latina que le permita mayor independencia política de Brasil y mayor independencia económica de Venezuela.
También habrá que ver cómo se da contenido a la relación estratégica UE-Brasil. El país sudamericano debería tomar nota de la relación de México con la UE en su intento de construir una alianza política, ya que la experiencia mexicana no ha sido muy exitosa. Evidentemente hay diferencias entre Brasil y México, pero los pocos resultados deberían servir como ejemplo de lo que no funciona. Y también se debe reconocer que el acuerdo económico UE-México no ha sido del todo aprovechado por México, ya que sin un acuerdo similar Brasil tiene una relación comercial mayor con la UE que el país azteca.
Es evidente que Brasil y México, dos potencias medias emergentes, tienen mucho que aprender de la integración europea. Concretamente, se pueden extraer muchas lecciones del compromiso de Alemania y Francia de resolver sus diferencias y desarrollar una política de Estado en la que la integración europea es prioritaria, independientemente del partido en el poder en cada país y de sus diferencias. El compromiso franco-alemán se construyó a partir del reconocimiento de que el conflicto entre ambos países tenía que ser superado, y por supuesto esto no quiere decir que es necesaria una experiencia previa de fuertes conflictos entre Brasil y México para que exista un reconocimiento de la importancia de desarrollar consensos básicos que den certidumbre y estabilidad a la relación bilateral. Además, estos dos países son los únicos en Latinoamérica que por la dimensión de sus economías, la densidad de su población y el tamaño de su territorio están en posibilidad de convertirse en los motores del crecimiento y la integración de la región.
Conclusiones
¿Hacia un nuevo pragmatismo latinoamericano?
¿Más pragmatismo en la política internacional latinoamericana? Parece que muchos líderes regionales comienzan a darse cuenta de que las disputas ideológicas de los últimos años han servido de muy poco. Y puede ser que momentáneamente dejen de enfatizar las diferencias y promuevan un acercamiento menos ideologizado a los problemas latinoamericanos. Las recientes iniciativas para relanzar la presencia de México en América Latina, y de Brasil y otros países de mirar hacia el norte del continente, dan muestra del cambio.
Para México, Brasil es hoy más un amigo que un socio. Es evidente que la enorme distancia geográfica entre ambos marca las concepciones de ambas sociedades. Pero Brasil y México están dejando de lado sus miedos y suspicacias y están colocando la relación bilateral en un plano superior. Quizá puedan alcanzar un nivel de cooperación que contribuya a la estabilidad regional. El objetivo para ambos Gobiernos es que las diferentes posiciones (por ejemplo, si Brasil debe ocupar un asiento permanente en el Consejo de Seguridad de la ONU) no les impida llegar a consensos básicos sobre los principales problemas de la agenda global, sobre la integración en América Latina o sobre la mejor manera de impulsar la relación bilateral. En este sentido es importante que Calderón haya recibido al presidente de Argentina antes que a Lula y que Lula haya viajado a Centroamérica a promover los bio-combustibles y otras iniciativas de inversión, ya que estos hechos indican un aparente consenso entre México y Brasil respecto a que se puede ser flexible en las supuestas zonas exclusivas de influencia.
Para el Gobierno de Calderón, en los próximos años uno de los principales retos en la relación con América Latina será disipar la desconfianza hacia México de varios países sudamericanos. Para diferentes sectores políticos y económicos, cualquier vínculo con México genera resquemor, porque se le califica como el “caballo de Troya”, que en su interior porta el NAFTA, el instrumento de EEUU para controlar MERCOSUR. Y la falta de acuerdo entre los miembros del MERCOSUR contribuye a crear incertidumbre. Mientras Brasil quiere que México se aproxime al bloque, Argentina pide que sea miembro. Lo más factible es que México se aproxime a MERCOSUR igual que lo ha hecho Chile: pasar de observador a miembro asociado, pero en el mediano plazo, no ahora. Los intereses políticos, económicos, comerciales y de seguridad de México seguirán estando prioritariamente en el norte del continente. Pero es claro que buscará incrementar su influencia política hacia el sur. Y para esto último, la imagen “tradicional” de neutralidad de la diplomacia mexicana tendría que cambiar, en todo caso hacia una neutralidad con un perfil más activo.
El viaje de Lula a México en agosto de 2007 fue calificado como políticamente importante por la prensa latinoamericana, porque significó la reactivación de una alianza política estratégica entre las potencias medias emergentes de América Latina. Sin embargo, hay límites evidentes a la idea pragmática de un eje mexicano-brasileño. Durante la década de 1960, el presidente francés Charles De Gaulle pensó en una división del trabajo en el proceso de integración europea en la que Francia pondría el peso político y Alemania el peso económico. Pensando en la integración latinoamericana, es difícil que pueda existir esa estrategia entre Brasil y México; en todo caso, ambos deberán compartir los costes económicos y mediar las diferencias políticas derivadas de los distintos proyectos de integración que tienen en perspectiva.
Juan Pablo Soriano
Profesor asociado de Relaciones Internacionales, Universidad Autónoma de Barcelona
