Los programas de migración circular aportan una solución parcial al desafío de la inmigración irregular, abriendo canales legales capaces de absorber parte de esa demanda de un modo ordenado y beneficioso para las partes implicadas. A la vez, la migración circular es un instrumento eficaz para facilitar la cooperación política con los países de origen. España es un país pionero en este terreno y está firmando nuevos acuerdos de migración circular con países africanos.
Desde comienzos de siglo, la Unión Europea (UE) se enfrenta al reto de abrir canales de migración legal para satisfacer a la vez necesidades propias y demandas de los países emisores de migrantes, mientras que simultáneamente intenta evitar una inmigración espontánea e irregular. Con este objetivo, en 2007 la Comisión Europea presentó su Comunicación sobre Migración Circular y Acuerdos de Movilidad con Terceros Países, donde proponía impulsar la migración circular como una vía alternativa a la migración irregular. En ella se planteaba la necesidad de establecer mecanismos legales y acuerdos internacionales para facilitar la movilidad de ida y vuelta entre terceros países y Europa. En las circunstancias actuales, con un importante aumento de la migración irregular en el mundo entero, y en particular hacia España, la migración circular vuelve a plantearse como un canal legal capaz de absorber ordenadamente parte de esa demanda.
Los programas de migración circular aportan una solución parcial al desafío de la inmigración irregular, abriendo canales legales capaces de absorber parte de esa demanda de un modo ordenado y beneficioso para las partes implicadas.
La propuesta europea estaba inspirada en la experiencia de migrantes de Europa del este (procedentes de países fronterizos ahora con la UE, como Ucrania o Moldavia), que, a partir de los años 90 comenzaron a practicar una migración “de ida y vuelta” hacia Polonia, Rumanía, Bulgaria y otras regiones fronterizas. Se trataba de un tipo de migración que no implicaba un completo traslado del domicilio del migrante, sino estancias temporales en destino, más o menos cortas (semanales, mensuales o hasta de días en zonas limítrofes), que afectaba a migrantes de todo tipo (desde médicos hasta trabajadores de la construcción o empleadas del sector servicios) que, en parte, venían a cubrir el hueco dejado por la salida de migrantes polacos, rumanos, búlgaros, etc. hacia Occidente. Esta forma de migración era posible por la existencia de unas fronteras porosas, que permitían la ida y venida sin restricciones, y resultaba beneficiosa para las partes implicadas, los países de destino, los propios migrantes y sus países de origen. Por otro lado, esa migración se movía en un vacío legal, que no otorgaba derechos sociales a los migrantes ni les permitía consolidar su estancia a través de permisos de residencia estable. Cuando se produjo la plena integración en la UE de gran parte de Europa del este (años 2004 y 2007), esa migración circular espontánea se dificultó, las fronteras pasaron a ser obstáculos y muchos migrantes que habrían vuelto a su país de origen tras acabar su periodo de trabajo decidieron quedarse en destino ante el riesgo de no poder volver a reemigrar más adelante.
En este contexto, la propuesta de migración circular de la Comisión de 2007 buscaba crear instrumentos legales para estancias temporales con la garantía de que, una vez acabada la estancia laboral y retornados al origen, los migrantes que cumplieran los requisitos pudieran volver al país de destino posteriormente. El más importante de esos requisitos (o el segundo más importante, junto con el de realizar el trabajo contratado) era regresar a su país de origen tras acabar el periodo previsto de contratación.
Precisamente la falta de cumplimiento de alguno de estos dos requisitos (o de ambos) ha sido el principal motivo del fracaso y cierre de programas de migración circular. Ha sido el caso, por ejemplo, del primer programa que se puso en marcha entre España y Senegal, destinado a trabajos agrícolas de temporada, en el que la mayoría de los inmigrantes, una vez llegados a España, no se presentaron al lugar de trabajo y no retornaron a su país.
La migración circular desde países de alta presión de salida, como son muchos de los africanos, hacia países de rentas altas en Europa, sólo funciona a través de programas y acuerdos que implican una importante inversión en gestión político-administrativa por parte de los Estados, tanto en destino como en origen, además de cooperación con las empresas privadas que emplean a los migrantes. Dada la gran distancia geográfica y la fuerte diferencia de rentas y bienestar entre los países de origen y los de destino, la migración circular no puede funcionar de modo espontáneo en este caso, porque los incentivos para permanecer en destino son demasiado fuertes.
Para ser sostenible el sistema exige, por ejemplo, cooperación con las agencias locales de empleo para que a través de ellas se realice la selección de los trabajadores. Esta selección es imprescindible para el sostenimiento del programa: la experiencia española de la migración circular con Marruecos, que permite la contratación en la zona fresera de Huelva de miles de trabajadoras marroquíes cada año, sólo ha sido posible con la colaboración de la agencia marroquí de empleo y la selección a través de ella de mujeres con experiencia laboral agrícola y, en su mayoría, con obligaciones familiares en origen, lo que se convierte en garantía de la capacidad de realización del trabajo y de la existencia de incentivos para el retorno a su país. Anteriormente, cuando el programa se inició a comienzos de siglo, muchas de las mujeres participantes eran de origen urbano, no habían trabajado nunca en la agricultura, muchas de ellas no se presentaron en las fincas y una buena parte (60%) no regresó a Marruecos, lo que supuso el fracaso del programa.
Esta experiencia hispano-marroquí, la de la migración o movilidad circular, de carácter anual, para las tareas relacionadas con el cultivo de fresas en Huelva, se ha convertido desde hace años en un modelo presentado a menudo como ejemplo a seguir en los ámbitos europeos interesados en promover la gestión migratoria a través de canales formales y acuerdos en origen. De hecho, España es pionera en esta práctica, iniciada años antes de que la Comisión Europea comenzara a proponer su generalización.
Sin embargo, incluso en los momentos de mayor contratación a través de la migración circular desde Marruecos, el volumen de migración canalizado a través de ese mecanismo (unas 16.000 personas en 2009, unas 14.000 en 2024) ha sido muy inferior al de la presión migratoria desde Marruecos. En conjunto, según las previsiones oficiales, que incluyen contrataciones en origen también desde otros países, la cifra en 2024 estará en torno a los 20.500 trabajadores. El modelo no se ha extendido a otros sectores donde también se produce una concentración estacional de la demanda de empleo (el turismo y la restauración) o a sectores no estacionales como la conducción de camiones, a ciertos oficios relacionados con la construcción y el mantenimiento de los edificios, o a sectores de mayor exigencia formativa como las profesiones médicas, por citar sólo algunos en los que se detecta también falta de mano de obra, no sólo en España sino en toda Europa. Tampoco se han abierto vías para atraer a estudiantes extranjeros hacia profesiones deficitarias en España, con programas específicos que ofrezcan becas y permisos de residencia al terminar los estudios.
En conjunto, el alcance de los programas de migración circular en España, o en otros países, es muy limitado en términos cuantitativos y muy restringido al sector agrícola. Sus exigencias administrativas, inevitables para garantizar su éxito, convierten en costosa la experiencia para el Estado en términos de gestión y negociación con las partes (sindicatos, empresarios, agencias de los países de origen…). Sin embargo, este instrumento es, junto con la inversión en formación en origen, uno de los pocos disponibles para abrir canales de migración ordenada, mutuamente beneficiosa y sostenible política y socialmente.
Es obvio que los programas de migración circular, los ya existentes y los que puedan ponerse en marcha en los próximos meses o años, no pueden canalizar un número tan alto de migrantes como el de los que desean abandonar su país para trasladarse a Europa. Para gestionar esa demanda, que por su volumen y sus características resulta de difícil integración laboral a medio plazo en Europa, son necesarias medidas en otros campos: mayor cooperación con los países de origen y tránsito, acuerdos de retorno, inclusión de la perspectiva migratoria en todas las relaciones económicas y políticas con esos países, inversión en la formación en origen para las profesiones y oficios deficitarios en Europa a la vez que se evita el brain drain, etc. medidas todas ellas ya incorporadas a los textos que definen la política europea de migración, aunque desigualmente desarrolladas.
En este contexto, los programas de migración circular no pretenden ser una panacea capaz de detener la inmigración irregular, pero sí aportan una solución parcial y facilitan la conversación con los países de origen, les ofrecen un incentivo más para participar en la cooperación migratoria, crean redes de contactos y de confianza con los gestores político-administrativos y permiten un mejor intercambio de información sobre cualificaciones laborales y necesidades de los mercados de trabajo. En conjunto ayudan a conocer mejor el país de origen y a diseñar políticas más eficaces en el terreno migratorio.
Aumentar el impacto de los programas de migración circular exigiría ampliar su ámbito, tanto sectorial, dirigiéndose a actividades no agrícolas, como de cualificación, incorporando también a migrantes de mayor formación. Sin duda eso es difícil, pero nada es fácil en el terreno de la gestión migratoria.
